06 Лис

Щодо пенітенціарного нагляду прокуратури та пенітенціарних інспекцій, або як уникнути забезпечення прозорості в пенітенціарні системі

Влітку 2017 року Рахункова палата оприлюднила свій висновок щодо ефективності діяльності Міністерства юстиції України у сфері пенітенціарного реформування.

Якщо коротко, то її висновки можна сформулювати наступним чином:

  1. Реформа пенітенціарної системи, яка була запроваджена Урядом у 2016 році за ініціативою Міністерства юстиції, не мала чіткого та системного плану дій, який би визначав цілі, завдання і пріоритетні напрями реформування з належним фінансово-економічним обґрунтуванням впроваджених заходів.
  2. На час прийняття Урядом рішення про ліквідацію Державної пенітенціарної служби України (надалі – ДПтС) ні мета, ні цілі, ні завдання реформи пенітенціарної системи не були визначені.
  3. Фактично мета реформи пенітенціарної системи була визначена за фактом прийняття рішення щодо ліквідації ДПтС.
  4. Документа або плану, який містить обґрунтовування заходів і завдань реформи пенітенціарної системи, з відповідними фінансово-економічними розрахунками та строками виконання немає і до цього часу.
  5. Відсутність системного підходу, орієнтованого на перспективу, свідчить про те, що запроваджені Мін’юстом заходи реформування за своєю спрямованістю були направлені на вирішення питань щодо централізації структурної побудови, а не на удосконалення системи кримінально-виконавчої служби. Як наслідок, зміни у сфері виконання кримінальних покарань та пробації відбувалися досить повільно.
  6. Ліквідувавши ДПтС як орган управління кримінально-виконавчою службою, Мін’юст утворив у своєму складі низку самостійних структурних підрозділів, на кожного з яких поклав власні повноваження керівництва і контролю за діяльністю органів і установ ДКВС за окремими напрямами, чим децентралізував систему управління. Це несе ризики розбалансованості системи управління та дестабілізації обстановки в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах.
  7. Внаслідок відсутності системного підходу у виконанні заходів щодо реформування пенітенціарної системи, управлінні фінансовими і матеріальними ресурсами, прорахунків у системі внутрішнього контролю і необґрунтованих управлінських рішень, які приймалися керівниками різного рівня з порушенням законодавства, витрачено 951,5 тис. грн, неекономно – 5022,8 тис. грн і непродуктивно – 11287,8 тис. гривень.
  8. Мін’юстом у 2016 році не були освоєні асигнування загального фонду, передбачені на забезпечення функцій у сфері виконання кримінальних покарань та пробації на загальну суму 3155,4 тис. грн, з яких внаслідок неефективного управління – 1000,0 тис. гривень.
  9. Ліквідувавши підрозділи внутрішнього аудиту ДПтС, Мін’юст не забезпечив належного функціонування відповідних підрозділів у своєму складі. Як наслідок, контроль за використанням органами і установами кримінально-виконавчої служби фінансових і матеріальних ресурсів у II півріччі 2016 року та І кварталі 2017 року не здійснювався.

На своїй сторінці у Facebook узагальнення висновків Рахункової палати я закінчив словами: «Прокуратура нічого не хоче сказати?». І так сталося, що прокуратура сказала своє слово, причому вельми аргументоване та ґрунтовне.

Так, на днях було опубліковане інтерв’ю із заступником Генерального прокурора паном Євгеном Єніним щодо пенітенціарної реформи та ролі Міністерства юстиції України у цій реформі.

Пан прокурор, серед всього іншого, зупинився на питаннях пенітенціарних інспекцій, чому, власне, і присвячується, ця невелика стаття.

Так, паном Є. Єніним було зазначене наступне:

«Колись був загальний прокурорський нагляд, зокрема, і за пенітенціарною системою. Ви відчуваєте брак цієї правозахисної функції? Безумовно – це суттєве зменшення обсягів повноважень прокуратури. Ми стикаємось з тим, що в якийсь момент це призвело до розслабленого ставлення до прокуратури з боку ДКВС і керівництва Мінюсту. Більше того, останні зміни до Конституції України фактично ставлять під загрозу і той нагляд за місцями позбавлення свободи, який ще лишився. Якщо придивитися до тексту змін Конституції, то там вказано, що функція прокуратури буде втрачена з моменту прийняття закону про встановлення системи дворівневого відомчого нагляду. … А що це за дворівнева система, про це не мають уявлення навіть у Міністерстві юстиції. Співробітникам відповідного профільного підрозділу прокуратури вже неодноразово натякали, що у разі занадто ретельної уваги з їх боку до ситуації в пенітенціарній системі, прийняття закону пришвидшать».

Тому з цього приводу варто ще раз висловити декілька слів про конституційні зміни, які стосувалися пенітенціарного прокурорського нагляду, та пенітенціарні інспекції.

ЩОДО ПОДВІЙНИХ ПЕНІТЕНЦІАРНИХ ІНСПЕКЦІЙ

Як людина, яка мала безпосереднє відношення до цих конституційних поправок, маю обов’язок висловити декілька слів щодо подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій (саме подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій (!), а не якогось невідомого «дворівневого відомчого нагляду», про які йдеться в інтерв’ю заступника Генерального прокурора).

Сьогодні треба виходити з наступного: станом на сьогодні поняття «пенітенціарна інспекція» має  стояти на тому ж рівні, що і «поліція» та «прокуратура» в плані визнання та відповідного запровадження. Гадаю, що ніхто сьогодні не скаже, що йому незрозумілими ці поняття. Іншими словами, наявність системи пенітенціарного інспектування – це міжнародний стандарт.

Так, Мінімальні стандартні правила ООН поводження з ув’язненими (1955) вже на час їх прийняття містили відповідні рекомендації щодо створення в’язничних інспекцій як невід’ємного елемента національної пенітенціарної системи.

Так само Європейські пенітенціарні правила 1987 року та їх нова редакція 2006 року також містили положення щодо проведення урядових в’язничних інспекцій.

І, відповідно до нової редакції Мінімальних стандартних правил ООН поводження з ув’язненими 2015 року (Правила Мандели), питання в’язничних інспекцій отримали ще більшу увагу та деталізацію.

Так, відповідно до Правил Мандели повинна існувати подвійна система регулярних інспекцій тюремних установ і пенітенціарних служб, яка складається з двох елементів, до яких відносяться: a) внутрішні або адміністративні інспекції (проводяться центральними органами управління в’язничною системою); b) зовнішні перевірки (проводяться незалежним від в’язничної адміністрації органом, яким може бути компетентний міжнародний або регіональний орган).

Принципи проведення в’язничних інспекцій в Україні не повинні мати нічого спільного з принципами прокурорських перевірок, де основа увага фокусувалася на досягненні планових показників щодо кількості осіб, притягнутих до дисциплінарної відповідальності. Метою будь-якою інспекції повинно стати надання рекомендацій щодо забезпечення «здорового клімату» у в’язниці (так звані «чотири тести здорової в’язниці»).

Завдання керівника пенітенціарної установи після отримання таких рекомендацій полягає у вивченні рекомендацій та публічному звітуванні на предмет їх виконання або невиконання. У будь-якому випадку керівник пенітенціарної установи повинен надати пояснення щодо підстав та причин невиконання або часткового виконання тих чи інших рекомендацій.

Результати будь-якої пенітенціарної інспекції повинні широко оприлюднюватися на веб-сайтах Мінюсту у форматі, зручному для завантажування та подальшого користування з одночасним поясненням того, наскільки зазначені рекомендації були виконані.

ЩОДО ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ

Говорячи про прокурорський нагляд у цій сфері, не можна сказати, що прокуратура сьогодні здійснює цю функцію нагляду погано або добре.

З іншого боку, на нашу думку, ця діяльність була та залишається максимально прихованою від суспільства. Можна сказати більше: ми нічого не знаємо про цей різновид прокурорського нагляду, його реалії, показники та реальний вплив на дотримання прав людини та забезпечення законності в пенітенціарних установах. Пенітенціарний нагляд прокуратури – це такий феномен, який дуже слушно характеризується цитатою з фільму «ДМБ»: «Видишь суслика? … Нет… А он есть…».

Аналізуючи суть питання, треба наголосити наступне: ця функція є глибоко неприродною для прокурора як сторони обвинувачення в принципі, адже сторона обвинувачення не може бути ефективним гарантом дотримання прав засудженого.

Прокуратура при здійсненні нагляду за виконанні рішень судів у кримінальних справах сфокусована на пошуку порушень закону та підзаконних нормативних актів, а тому не може вийти за межі формалізму, так само як не може оперувати «міжнародними стандартами» та «найкращими практиками» в оцінці відповідності діяльності в’язниці критеріям ефективності та результативності. Іншими словами, прокурори в своїй діяльності орієнтовані на «мінімум», у той час коли ефективне управління в’язницею вимагає орієнтації на досягнення «максимуму».

А головне в цьому контексті полягає в тому, що прокурор як представник сторони обвинувачення, який намагався з усіх сил реалізувати за законною процедурою увесь обсяг кримінальної репресії проти певної особи у певному кримінальному провадженні, після набуття вироком законної сили не може бути особою, на яку покладено функції такого собі піклування за цю особу під час відбування кримінального покарання.

Поєднання прокурором двох функцій (функції процесуального керівництва та функції нагляду під час виконання рішень судів у кримінальних справах) є неприродним, адже йдеться про поєднання того, що не може поєднуватися в принципі.

Невипадково, ще 1996 року експерти Ради Європи у своїй доповіді «Оцінка в’язничної системи України» (Доповідь про місії експертів Ради Європи в Україну у червні та серпні 1996 року) рекомендували українському урядові «створити незалежну в’язничну інспекцію, а після цього скасувати наглядові функції прокурора».

Є доволі іронічним, що лише через майже 20 років після цих рекомендацій в Україні було зроблено перші кроки щодо реалізації таких рекомендацій. З іншого боку, головне є те, що перші такі кроки вже зроблено.

До речі, було б цікавим нагадати, що ініціатива про ліквідацію пенітенціарного нагляду прокуратури виходила від Генеральної прокуратури. Адже саме Генеральна прокуратура на засіданнях Конституційної комісії заявляла про недоцільність існування такого інституту як пенітенціарний нагляд. І саме позиція Генеральної прокуратура була врахована під час обговорення того, які функції має виконувати прокуратура.

ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД В СВІТЛІ КОНСТИТУЦІЙНИХ ЗМІН

З огляду на проекту змін до Конституції України щодо правосуддя постає гостре питання щодо подальшого зменшення втручання прокурорів до сфери виконання покарань. Таке зменшення є цілком природним, адже роки радянської влади та незалежності України більш ніж переконливо довели, що прокуратура нездатна оперативно реагувати на порушення прав ув’язнених, а сам інститут прокурорського нагляду у цій сфері не може бути інструментом вдосконалення кримінально-виконавчої політики в аспекті забезпечення дотримання прав ув’язнених. Тому втрата прокуратурою функції нагляду за виконанням рішень судів у кримінальних справах в цілому є виваженим та обґрунтованим кроком з огляду на подальше реформування пенітенціарної системи.

Прокуратурі варто не розпиляти свою увагу на велику кількість функцій, а краще виконувати на належному рівні принаймні свою головну функцію (звичайно, йдеться про процесуальне керівництво у під час досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення у цьому ж провадженні).

Єдине питання полягає в тому, хто саме зможе замінити прокуратуру при виконанні цієї функції щодо захисту прав ув’язнених. Гадаємо, що ця заміна повинна відбутися через створення у складі Міністерства юстиції України відповідно внутрішньої в’язничної (пенітенціарних) інспекції.

МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ ТА В’ЯЗНИЧНІ ІНСПЕКЦІЇ

Оонівські та європейські рекомендації щодо створення подвійної системи в’язничних інспекцій містять чіткі й недвозначні приписи щодо принципів створення відповідних структур в Україні. Більше того, на нашу думку, Правила Мандели буквально заслуговують на те, щоб бути перенесеною до національного законодавства з вельми незначними змінами, адже приписи, що містяться в цих Правилах щодо в’язничних інспекцій, є чіткими та всеохоплюючими.

З огляду на приписи таких вагомих та важливих міжнародних та європейських інструментів Міністерству юстиції України фактично вже нічого не залишалося ще два роки тому, окрім як вжити термінових заходів щодо створення пенітенціарної інспекції у складі міністерства юстиції України. Тим більше, така інспекція мала бути створена ще у травні 2016 року, коли Міністерство юстиції «прокотило» пенітенціарну реформу на яскравих кольорових картинках з популістськими гаслами.

У Міністерстві юстиції начебто створено відповідний «відділ інспектування дотримання прав людини в пенітенціарних закладах». Проте сама назва цього структурного підрозділу вже наочно свідчить про те, що керівники Міністерства юстиції, які затверджували цю структуру, не мали жодного уявлення, що таке пенітенціарні інспекції та які завдання стоять перед ними.

ВИСНОВОК

Чому, все ж таки, пенітенціарні інспекції, а не традиційний радянський прокурорський нагляд?

Відповідь є простою.

Пенітенціарні інспекції – це, передусім, інструмент забезпечення прозорості та підзвітності пенітенціарної системи. Це те, що вкрай потрібно і самій системі, і суспільству.

Прокурорський нагляд – це, передусім, інструмент кримінальної репресії, яка наразі непотрібна пенітенціарній системі. Це те, що більш потрібно самій прокуратурі. Така собі функція прокуратури для потреб самої прокуратури.

Прокуратура прекрасно може реагувати на злочини та інші кричущі порушення прав людини в пенітенціарній системі і без цього традиційного радянського інституту. У той час коли і пенітенціарна система, і суспільство вимагає саме ретельного аудиту та оцінки того, що являє собою українська в’язниця і чого вона дійсно потребує.

Проблема полягає саме у тій самій прозорості та транспаретності, про яку Міністерство юстиції так довго й багато говорило. Просто Міністерство юстиції за півтора роки так званої «пенітенціарної реформи» загнало пенітенціарну системи у ще більшу темряву, яка існувала до «пенітенціарної реформи», надавши чудний приклад того, як можна загальмувати вкрай потрібні ініціативи та проігнорувати апробований міжнародний досвід.

Пенітенціарне інспектування як інститут системи кримінальної юстиції вже понад 50 років визнано усіма європейськими країнами. На важливості пенітенціарного інспектування зроблено наголос Організацією Об’єднаних Націй. Тому дійсно печально, що навіть за цих умов Міністерство юстиції так талановито ухиляється від забезпечення прозорості у пенітенціарній системі.

Додаток:  Звіт_Рахун_пал_2017 щодо ефективності пенітенціарного реформування