Вступ

Метою цього дослідження є узагальнення результатів розробки та впровадження пенітенціарної політики в Україні упродовж усього періоду незалежності, починаючи з 1991 року.

У цьому дослідженні ми не ставимо за мету дослідження правових статусів та формальних повноважень публічних структур, відповідальних за розробку та впровадження пенітенціарної політики в Україні. Тим не менш, трансформація публічних структур буде частково братися до уваги, проте виключно для цілей ідентифікації найважливіших періодів пенітенціарної політики.

Мета цього дослідження полягає у проведенні аналізу саме політичного поля, в рамках якого національна пенітенціарна політика розроблялася та впроваджувалася на тому чи іншому етапі, у визначенні фактичних мотивів проведення пенітенціарних реформ та у формулюванні висновків щодо показників пенітенціарної політики у межах певної модуляції та в цілому за період незалежності України.

Вихідні дані та окремі методологічні зауваження

На національному рівні будь-яка офіційна статистика, необхідна для проведення комплексного дослідження вітчизняної пенітенціарної політики в її динаміці, відсутня упродовж всього періоду незалежності України.

Відтак це дослідження здебільшого засноване на статистиці щодо пенітенціарної системи України, представленій на офіційних інформаційних ресурсах Ради Європи (CoE), UN Office on Drugs and Crime (UNODC), World Prison Brief (WPB) та ГПО «Донецький меморіал».

Щодо статистики пенітенціарної злочинності, то відповідні вихідні дані нами бралися з офіційних веб-ресурсів органів прокуратури та окремих наукових публікацій щодо стану пенітенціарної злочинності в Україні.

Враховуючи відсутність офіційної пенітенціарної статистики в її динаміці та суперечливість вихідних даних щодо стану справ у пенітенціарній системі України у різних міжнародних та національних джерелах, це дослідження може на майбутнє підлягати частковому коригуванню у бік збільшення обсягів статистичних даних.

Водночас необхідно зауважити, що різниця в окремих показником може бути обумовлена часом, коли акумулювалися ті чи інші статистичні дані. Так, у звітах Ради Європи представлено дані станом на 1 вересня кожного року, а в інших джерелах – станом на 31 грудня кожного року. Відповідно з метою надання найбільш об’єктивної інформації у цьому дослідженні ми подаємо усі можливі відомості за даними різних міжнародних та національних акторів, які у деяких випадках підлягають комбінуванню.

Окремі офіційні дані прокуратури щодо статистики пенітенціарної злочинності мають оцінюватися більш ніж критично в силу явної невідповідності об’єктивним реаліям української пенітенціарної системи та іншим статистичним даним, на чому ми фокусуємо увагу у відповідному підрозділі нашого дослідження.

Щодо показників пенітенціарної злочинності, то ми використовуємо статистичні дані з офіційних робочих та аналітичних документів Державної пенітенціарної служби України (ДПтСУ), через що висловлюємо глибоку щиру вдячність нашим давнім друзям та колегам, які сприяли цьому дослідженню та забезпечували нас критичними зауваженнями та аналітичними матеріалами.

Модуляції пенітенціарної політики

В основу нашого дослідження нами покладаються не формальні публічні структури як такі, а їх природа та сутність, що відображено у відповідних модуляціях пенітенціарної політики, які послідовно змінили одна іншу.

Відповідні модуляції ми визначили наступним чином:

– васально-бюрократична (1991 – 1998);

– перехідна традиційно-бюрократична (1998 – 1999);

– автономна традиційно-бюрократична (1999 – 2015);

– централізована театральна (2015 – 2017);

– децентралізована псевдоменеджеріалістська (2017 – 2020);

– змішана псевдоменеджеріалістська (з 2000).

Васально-бюрократична модуляція

Категорія васально-бюрократичної модуляції (1991 – 1998) обумовлена перебуванням пенітенціарної системи у підпорядкуванні МВС, де, відповідно до усталеної радянської традиції, будучи більш ніж вагомим політичним, ідеологічним, економічно-промисловим та матеріальним додатком до МВС, пенітенціарна система водночас посідала васально-маргінальне місце у могутній системі внутрішніх справ.

Розпад СРСР з подальшим розривом промислово-економічних зв’язків між союзними республіками та, відповідно, між промислово орієнтованими міністерствами внутрішніх справ союзних республік призвів до фактичного знищення економічної основи вітчизняної пенітенціарної системи з одночасним залишенням величезної армії ув’язнених та персоналу пенітенціарної системи без належного фінансування та звичних для СРСР обсягів промислового виробництва, що надало пенітенціарній системі України ще більшої маргінальності.

Перед розпадом СРСР пенітенціарна система України зустрілася з відсутністю належного бюджетного фінансування, зростанням рівня злочинності на фоні неготовності правоохоронних органів до такої динаміки та, як наслідок, посиленням пунітивної складової у функціонуванні пенітенціарної системи та системи кримінальної юстиції в цілому.

Так, в Україні було зареєстровано:

– у 1990 році – майже 370 тис. злочинів;

– у 1991 році – більше 405 тис. злочинів;

– у 1992 році – майже 482 тис. злочинів;

– у 1993 році – більше 539 тис. злочинів;

– у 1994 році – більше 572 тис. злочинів;

– у 1995 році – майже 642 тис. злочинів;

– у 1996 році – майже 618 тис. злочинів;

– у 1997 році – більше 589 тис. злочинів.

ЗЛОЧИНІСТЬ В УКРАЇНІ (1991 – 1997)Кількість зареєстрованих злочинів (тис.)
1990370
1991405
1992482
1993539
1994572
1995642
1996618
1997589

Як наслідок, станом на 1990 рік у пенітенціарних закладах утримувалося понад 116 тис. ув’язнених (225  ув’язнених на 100 тис. населення), у 1993 році – майже 130 тис. ув’язнених (248 ув’язнених на 100 тис. населення), у 1996 році – майже 204 тис. ув’язнених (398 ув’язнених на 100 тис. населення).

ТЕНДЕНЦІЯ (дані WPB)Загальна кількість (тис.)Кількість на 100 тис. населення
1990116225
1993130248
1996204398

Щодо політичної складової цієї модуляції, то вона історично пов’язується із затвердженими ще у 1991 році Основними напрямами реформи кримінально-виконавчої системи в УРСР (Постанова КМ УРСР № 88 від 11.07.1991), якими напередодні набуття Україною незалежності передбачалося виділення системи виконання покарань у самостійне республіканське відомство.

Перехідна традиційно-бюрократична модуляція

Перехідна традиційно-бюрократична модуляція (1998 – 1999) відображає створення у 1998 році на базі ГУВП МВС України Державного департаменту України з питань виконання покарань (ДДУПВП) як органу державного управління пенітенціарною системою України, який тимчасово залишався в підпорядкуванні МВС.

Набувши статусу члена Ради Європи, Україна взяла на себе зобов’язання кардинально змінити організаційно-функціональну структуру державного управління пенітенціарною системою. Зазначені зобов’язання вимагали від України повністю розірвати організаційні зв’язки між пенітенціарною системою та відомствами поліції, прокуратури, безпеки та кримінального переслідування.

Відповідно перехідна традиційно-бюрократична модуляція пов’язана з поступовим виведенням пенітенціарної системи зі сфери політичного впливу поліції (МВС), що упродовж 1998 – 1999 років набуло форми перехідного підпорядкування ДДУПВП вітчизняному відомству поліції, хоча не можна не наголосити на явній тимчасовості такого кроку, адже на момент набуття членства у Раді Європи політичні настрої керівників пенітенціарної системи дедалі більш відображали політичну, економічну, ідеологічну та операційну свободу пенітенціарної системи.

З іншого боку, будь-які намагання керівництва МВС втримати пенітенціарну систему у зоні та сфері свого впливу наражалися б на гостру реакцію з боку Ради Європи у контексті європейських стандартів та взятих перед Радою Європи зобов’язань щодо основоположних засад формування пенітенціарної політики.

Пенітенціарна політика цього нетривалого часу може охарактеризуватися адаптацією до постійного гіпернавантаження на пенітенціарну систему внаслідок відсутності належного фінансування, зниження економічного потенціалу української в’язниці та збільшення в’язничного населення країни на фоні перманентно високої динаміки злочинності.

Так, у 1998 році в Україні було зареєстровано майже 576 тис. злочинів, у 1999 році – майже 559 злочинів. Як наслідок, за даними другого World Prison Population List в’язничне населення України зросло у 1999 році – до 217 тис. ув’язнених (430 ув’язнених на 100 тис. населення).

Крім того, на кризовий стан пенітенціарної політики у цей період вказує такий показник як смертність у пенітенціарних установах. Так, Держдепартамент США у своїй доповіді зазначив, що 1998 року було зафіксовано 1901 смерть у пенітенціарних установах (див. Дотримання прав людини в Україні у 1999 році: доповідь Держдепартаменту США №15-56). Українські правозахисники вказують на інші дані: 1998 рік – 2108 смертей (10 смертей на тисячу ув’язнених), 1999 рік – 3015 (3,5 смертей на тисячу ув’язнених).

Автономна традиційно-бюрократична модуляція

Автономна традиційно-бюрократична модуляція пов’язується із остаточним виведенням у 1999 році ДДУПВП з тимчасового підпорядкування МВС та набуття ДДУПВП політико-правового статусу центрального органу державної виконавчої влади зі спеціальним статусом, на який безпосередньо покладалося завдання реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань, діяльність якого спрямовувалася і координувалася Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України.

Тому ця модуляція включає також створення ДПтСУ у 2010 році та подальше функціонування ДПтСУ до 2016 року, яка стала центральним органом виконавчої влади, який входив до системи органів виконавчої влади і забезпечував реалізацію державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

З приводу створення ДПтСУ варто наголосити, що експерти Ради Європи критично висловлювалися щодо назви вітчизняного відомства як «Державного департаменту України з питань виконання покарань», зазначаючи, що опис ролі Департаменту як «виконання покарань» обмежує масштаби та більш прогресивні елементи роботи ДДУПВП, пов’язані із соціальною та психологічною роботою (див. Повторне оцінювання потреб пенітенціарної системи України. Доповідь експертної місії Ради Європи в Україні у квітні 2003 року. Страсбург, 2003).

Щодо статистичних показників, то саме початок нового тисячоліття знаменував досягнення Україною критичного максимуму за кількістю в’язничного населення. Так, у 2000 році у пенітенціарних установах перебували майже 220 тис. ув’язнених, що становило 443 ув’язнених на 100 тис. населення.

У подальшому спостерігалося поступове зниження показників в’язничного населення (як у абсолютних, так і у відносних показниках). Тим не менш, Україна продовжувала утримувати пальму першості у списку країн з найбільшою кількістю ув’язнених на 100 тис. населення.

Так, відповідно до п’ятого World Prison Population List (інформація станом на 2002 – 2003 роки) до списку країн-лідерів за кількістю ув’язнених на 100 тис. населення входили: США (701), Росія (606), Білорусь (554), Казахстан (552), Американські Вірджинські острови (552), Туркменістан (489), Беліз (459), Бермуди (447), Суринам (437), Україна (415).

WORLD PRISON POPULATION LIST № 5 (дані на 2002 – 2003 роки)
КраїнаIncarceration Rate
США701
Росія601
Білорусь554
Казахстан552
Амер. Вірджинські острови552
Туркменістан489
Беліз459
Бермуди447
Суринам437
Україна415

Відповідно до шостого World Prison Population List (інформація 2002 – 2005 років), картина значною мірою не змінилася: США (714), Росія (532), Білорусь (532), Бермуди (532), Палау (523), Американські Вірджинські острови (490), Туркменістан (489), Куба (487), Суринам (437), Кайманові острови (429), Беліз (420), Україна (417), Мальдівські острови (416), Сент-Кітс і Невіс (415), Південна Африка (413), Багами (410).

WORLD PRISON POPULATION LIST № 6 (дані на 2002 – 2005 роки)
КраїнаIncarceration Rate
США714
Росія532
Білорусь532
Бермуди532
Палау523
Амер. Вірджинські острови490
Туркменістан489
Куба487
Суринам437
Кайманові острови429
Беліз420
Україна417
Мальдівські острови416
Сент-Кітс і Невіс415
Південна Африка413
Багами410

Хронологічно тенденцію до зниження показників в’язничного населення в Україні представлене у поданій нижче таблиці (зауважимо вдруге на відсутності будь-якої статистики Міністерства юстиції України щодо функціонування пенітенціарної системи у динаміці):

ТЕНДЕНЦІЯ В’ЯЗНИЧНОГО НАСЕЛЕННЯ (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)Загальна кількість ув’язненихКількість ув’язнених на 100 тис. населення
2001198885406
2002198946405,7
2003198386407,8
2004193489406,3
2005179519381,1
2006165408353,8
2007154055331,5
2008148339321,1
2009146394318,5
2010152169332,4
2011158532347,7
2012151122332,5
201492290204
201952973125,7

Динаміка в’язничного населення в Україні за даними UNODC представлена у поданій нижче таблиці:

ТЕНДЕНЦІЯ В’ЯЗНИЧНОГО НАСЕЛЕННЯ (дані UNODC)Загальна кількість ув’язненихКількість ув’язнених на 100 тис. населення
2003191241401,9
2004192047406,7
2005170923364,5
2006160725344,9
2007147690322,8
2008145946316,2
2009147716321,3
2010154027336,4
2011154029337,6
2013147112324,8
201660771135,9
201757100128,3

Динаміка в’язничного населення в Україні за даними World Prison Brief представлена у поданій нижче таблиці:

ТЕНДЕНЦІЯ В’ЯЗНИЧНОГО НАСЕЛЕННЯ (дані PB)Загальна кількість ув’язненихКількість ув’язнених на 100 тис. населення
1990116400225
1993129500248
1996203988398
2000218800443
2003197641412
2005188465400
2007160725345
2009145946318
2011154027338
2013147112324
201573431201
201760621167
201955078153

Динаміка в’язничного населення в Україні за даними ГПО «Донецький меморіал» представлена у поданій нижче таблиці:

ТЕНДЕНЦІЯ В’ЯЗНИЧНОГО НАСЕЛЕННЯ (дані ГПО «Донецький меморіал» станом на 1 січня кожного року)Загальна кількість ув’язнених
2004191667
2005188465
2006170923
2007160725
2008149690
2009145946
2010147716
2011154027
2012154029
2013147112
2014126937
201573431
201669997
201760399
201857100
201955078
202052863

Важливим фактором, що характеризує пенітенціарну політику у рамках цієї модуляції, є поступове зростання кількості «довирокових» ув’язнених.

За даними UNODC тенденція збільшення частки «довирокових» ув’язнених мала наступний вигляд:

«ДОВИРОКОВІ» УВ’ЯЗНЕНІ (дані UNODC)Відсоток «довирокових» ув’язнених (%)
200313
200411,9
200511,2
200611,6
200712,3
200813,7
200915,8
201025,6
201124,4
201733,8

За даними Ради Європи тенденція зміни частки «довирокових» ув’язнених мала інший вигляд:

«ДОВИРОКОВІ» УВ’ЯЗНЕНІ (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)Відсоток «довирокових» ув’язнених (%)
200020,4
200117,8
200218,6
200323,4
200422,5
200516,5
200616,5
200823,7
200922,7
201027
201123,9
201221,3
201419,9

За даними WPB тенденція збільшення частки «довирокових» ув’язнених мала інший вигляд:

«ДОВИРОКОВІ» УВ’ЯЗНЕНІ (дані WPB)Відсоток «довирокових» ув’язнених (%)
200020,4
200620,6
200720,5
201025,7
201321
201417,3
201521,8
201626,8
202036

Крім того, важливим показником пенітенціарної політики України була наповненість пенітенціарних установ, яка завжди становила предмет особливої уваги в ЄСПЛ при розгляді скарг за статтею 3 Конвенції  про захист прав людини та, як наслідок, подальший фінансовий тягар на Державний бюджет України внаслідок регулярного встановлення у відповідних рішеннях ЄСПЛ фактів переповненості пенітенціарних установ.

НАПОВНЕННЯ ПЕНІТЕНЦІАРНИХ УСТАНОВ (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)ЛімітФактичне поповненняРівень наповнення
200121666919885592
200222314019894689,2
200322038719838690
2004158600193489122
2005159011179519112,9
2006159966165408103,4
200715935115405596,7
200815871714833993,5
200915798414639492,7
201015743915216996,7
2011157625158532100,6
201215762515112295,9
20141404199229065,7

На відміну від даних Ради Європи, UNODC надає більш негативну картину щодо цього показника пенітенціарної політики України:

НАПОВНЕННЯ ПЕНІТЕНЦІАРНИХ УСТАНОВ (дані UNODC)ЛімітФактичне поповненняРівень наповнення
2003175101191241109,2
2004120222192047159,7
2005120908170923139,1
2006122323160725131,4
2007120839147690123,9
2008120154145946120,5
2009120397147716122,7
2010114678154027134,3
2011150229154029102,5
20171389745710041,1

Беручи до уваги відмінність між даними CoE та UNODC, а головне – традиційну секретність пенітенціарної служби з цього питання, доцільно надати порівняльну таблицю показників наповнення пенітенціарних установ в Україні у рамках відповідної модуляції:

НАПОВНЕННЯCoEUNODC
200390109,2
2004122159,7
2005112,9139,1
2006103,4131,4
200796,7123,9
200893,5120,5
200992,7122,7
201096,7134,3
2011100,6102,5

Варто зробити особливий наголос, що у контексті запропонованої нами класифікації модуляцій термін «бюрократична» не має будь-якої негативної конотації. Упродовж 1991 – 2015 років пенітенціарна служба існувала у межах традиційного для неї політичного дискурсу та економічних обмежень, поступово трансформуючись під впливом політичного супроводу з боку Ради Європи та її структур та, що є більш важливо, під тиском ЄСПЛ, який раз за разом підвищував стандарти прав людини у пенітенціарній системі та у системі кримінальної юстиції в цілому.

Навпаки, наступні модуляції в історії української пенітенціарної політики (театральна та псевдоменеджеріалістська) мають набагато більшу негативний відтінок в аспекті оцінки результатів впровадження пенітенціарної політики, що ми, власне, і спробуємо довести у цьому дослідженні.

Централізована театральна модуляція

Централізована театральна модуляція (2015 – 2017) відображає пенітенціарну політику після ліквідації ДПтСУ внаслідок перебирання на себе Міністерством юстиції України функції з безпосередньої реалізації пенітенціарної політики (реформи П. Петренка та Н. Бернацької).

Щодо ліквідації ДПтСУ як центрального органу виконавчої влади, то до цього часу раціональність та доцільність такого управлінського кроку перебуває під більш ніж великим сумнівом.

Так, ще у 2003 році експерти Ради Європи, оцінюючи остаточне виведення ДДУПВП з підпорядкування МВС та надання цій службі статусу автономної соціальної організації, наголошували: «Центральна адміністрація має гучний та незалежний голос в Уряді. Складається враження, що робота ДДУПВП як незалежного управління стала набагато ефективнішою порівняно з його роботою як складової частини МВС, і ми не рекомендуємо на цьому етапі вносити будь-які зміни до цієї структури» (див. Повторне оцінювання потреб пенітенціарної системи України. Доповідь експертної місії Ради Європи в Україні у квітні 2003 року. Страсбург, 2003).

Відтак ми маємо підстави стверджувати, що у 2016 році робота на той час вже ДПтСУ як центрального органу виконавчої влади була штучно перервана внаслідок ліквідації ДПтСУ як більш-менш сталої структури. Як наслідок, внаслідок революційного (проте аж ніяк не еволюційного) переходу до нової модуляції було перервано усталений процес реалізації пенітенціарної політики, яка набирала обертів після багатьох років перебування пенітенціарної системи України у кризі.

Щодо статистичних показників, то перше, що треба відзначити, це те, що у часових рамках цієї модуляції мало місце подальше падіння показників в’язничного населення в Україні (як у абсолютних, так і у відносних показниках). Тим не менш, Україна продовжувала утримувати пальму першості у списку країн з найбільшим в’язничним населенням: 2016 рік – майже 61 тис. ув’язнених (140 ув’язнених на 100 тис населення), 2017 рік – трохи більше 57 тис. ув’язнених (128 ув’язнених на 100 тис. населення).

Відповідно, цей період характеризується більш ніж суттєвим ненаповненнм пенітенціарних установ внаслідок ще більшого зниження кількості ув’язнених в Україні.

Так, за даними Рахункової палати, упродовж періоду 2015 року – I кварталу 2017 року чисельність осіб, які відбували покарання в установах виконання покарань, зменшилася в 1,4 рази (з 57396 до 41800 осіб), а чисельність осіб, які трималися у слідчих ізоляторах, навпаки збільшилась з 16035 до 18821 особи, або в 1,2 рази (рішення Рахункової палати від 27.06.2017 № 13-3).

Крім того, за даними UNODC станом на 2017 рік при ліміті у 139 тис. місць фактично у пенітенціарних установах утримувалося трохи більше 57 тис. ув’язнених, що становило 41% від ліміту.

Оцінюючи в цілому цю модуляцію пенітенціарної політики України та пояснюючи категорію театральності, яку покладено в основу дослідження відповідної модуляції, варто наголосити, що пенітенціарна політика фактично була замінена яскравим як для пересічного громадянина, але водночас доволі вульгарним та максимально спрощеним з точки зору експерта театральним видовищем під загальним керівництвом декількох керівників Міністерства юстиції України (П. Петренко, Н. Бернацька, Д. Чернишов), кожен з яких, відіграючи відповідну політичну роль, тим не менш не брав будь-якої політичної відповідальності за результати пенітенціарної політики.

Ключовими характеристиками театральної модуляції пенітенціарної політики було таке:

1. Відсутність відправної точки реформи.

Декларуючи повний провал пенітенціарної політики у рамках попередніх модуляцій і тотальну корумпованість пенітенціарного персоналу, так само як і відсутність результативного й ефективного управління у пенітенціарній сфері, нові пенітенціарні менеджери мали б терміново зафіксувати належним чином такий начебто жалюгідний стан справ, про який стверджувалося ними, щоб мати відправну точку реформування. Ті «Оцінки в’язничної системи України», які свого часу робилися експертами Ради Європи (1996, 2003), могли б служити прикладом такої фіксації для нового підходу Міністерства юстиції України. Проте, на жаль, ми не мали будь-якої відправної точки пенітенціарної реформи з чіткою системою показників, яка б надали на майбутнє відповіді щодо успіхів або невдач у відповідних сферах пенітенціарного реформування.

2. Ігнорування субкультурного фактору.

Є загальновідомим, що будь-яка організація має власну, характерну для неї субкультуру. Відповідно, кожна в’язниця та пенітенціарна служба в цілому як соціальні організації мають свою власну субкультуру, і, гадаємо, заперечувати це було б щонайменше наївним. Проте поняття «тотальних інституцій» та відповідна концепція були, як це здається, проігноровані керівництвом Міністерства юстиції України. Відтак ззовні можна було спостерігати як продемонстрований театральний менеджеріалізм з його надуманими та викривленими фактами та показниками, вимогами економічності та доволі суперечливою логікою вторгався до анатомії в’язниці без будь-якого врахування природних анатомічних особливостей в’язниці та національного історико-політичного та кримінологічного контексту вітчизняної пенітенціарної системи.

3. Підміна раціоналізму за допомогою ентузіазму.

Пенітенціарна реформа Петренка – Бернацької 2016 року мала бути результатом політичної волі, яка мала віддзеркалювати багато у чому суперечливі інтереси різних соціальних груп. Зазначена пенітенціарна реформа вимагала максимально реалістичної та раціональної оцінки дійсного стану справ у пенітенціарної системі України. Політична воля мала б теоретично ґрунтуватися на максимально раціональній оцінці, яка, на жаль, була замінена на майже комсомольську завзятість керівників Міністерства юстиції України та показово-театральну енергійність, спрямовану на «ліквідацію пережитків минулого» та «очищення пенітенціарної системи від катів-пенітенціаріїв».

4. Підміна професіоналізму за допомогою ентузіазму.

Станом на початок 2016 року пенітенціарна система України гостро потребувала зовнішнього професійного реформаторського впливу, проте цьому впливові мало передувати глибоке вивчення системи, чого, на жаль, не відбулося. Вивчення пенітенціарної системи передбачало не лише економічні підрахунки та фінансові узагальнення, проте й польові дослідження та аналіз зарубіжної практики. Відтак пенітенціарна реформа Петренка – Бернацької була проведена командою, члени якої, не будучи фахівцями пенітенціарної сфери, продемонстрували не лише відсутність знань з історії пенітенціарної системи, соціології в’язниці та кримінології, проте й зайву театралізовану активність, коефіцієнт корисної дії потрібно оцінювати більш ніж критично.

Для цілей пенітенціарної реформи був потрібен попередній всебічний, глибокий та незалежний аудит, якого гостро бракувало українському пенальному театральному менеджеріалізму зразка 2016 року. На жаль, останній так й не було проведено.

Крім того, проблема театральної пенітенціарної політики зразка 2016-го року пов’язана не лише зі змістом, але й з формою, адже пенітенціарна реформа 2016 року розпочалася без будь-якої підготовленої концепції, стратегії або action plan.

Наголосимо, що йшлося не про певний формалізований акт, яких було чимало за історію вітчизняної пенітенціарної політики. Йшлося про інформативну, виважену та раціональну policy paper, яка б ідентифікувала реальні проблеми пенітенціарної системи та визначала шляхи вирішення цих проблем.

На жаль, новими театрально-пенітенціарними менеджерами такої policy paper представлено так і не було. Тим не менш, саме такий аналітичний документ і мав би бути невід’ємним елементом нової пенітенціарної реформи, адже створювати нові правила гри без ґрунтовного пояснення цих правил для гравців аж ніяк не личило задекларованому новому менеджеріалістському підходові в державному управлінні пенітенціарною системою.

Фактично пенітенціарна реформа 2016 року зводилася до знищення однієї формальної структури та створення замість неї іншої без будь-якого статистичного, кримінологічного та соціологічного обґрунтування таких управлінських кроків.

З цього приводу Рахункова палата висловила свою наступну офіційну позицію: «Документа або плану, який містить обґрунтовування заходів і завдань реформи пенітенціарної системи, з відповідними фінансово-економічними розрахунками та строками виконання немає. Відсутність системного підходу, орієнтованого на перспективу, свідчить про те, що запроваджені Мін’юстом заходи реформування за своєю спрямованістю були направлені на вирішення питань щодо централізації структурної побудови, а не на удосконалення системи кримінально-виконавчої служби. Як наслідок, зміни у сфері виконання кримінальних покарань та пробації відбувалися досить повільно» (див. Рішення Рахункової палати № 13-3 від 27.06.2017).

Як додатковий доказ можна навести офіційний звіт Рахункової палати: «Фактично мета реформи пенітенціарної системи України була визначена у Плані пріоритетних дій Уряду на 2016 рік, затвердженому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 № 418-р, тобто за фактом прийняття рішення щодо ліквідації ДПтС. Наведені факти свідчать, що на час прийняття Урядом рішення про ліквідацію ДПтС ні мета, ні цілі, ні завдання реформи пенітенціарної системи України не були визначені» (див. Рішення Рахункової палати № 13-3 від 27.06.2017).

«Мета і заходи реформування системи пробації були визначені майже через рік після початку її впровадження, що позначилось на якості та системності виконання завдань» (див. Рішення Рахункової палати № 13-3 від 27.06.2017).

Відтак, з точки оцінки ефективності та результативності театральної модуляції пенітенціарної політики Рахункова палата слушно підкреслила, що Міністерство юстиції України, ліквідувавши ДПтСУ, утворило у своєму апараті ряд самостійних структурних підрозділів (департамент ДКВС, департамент пробації, департамент ресурсного забезпечення, управління медичного забезпечення, відділ інспектування дотримання прав людини в пенітенціарних закладах), на кожного з яких поклав власні повноваження керівництва і контролю за діяльністю органів і установ ДКВС за окремими напрямами. Однак структурного підрозділу, який би забезпечував загальне керівництво органами і установами ДКВС та пробації, а також координував їх діяльність, не було визначено. При цьому утворені структурні підрозділи протягом півроку працювали за відсутності визначених у відповідних положеннях функцій і завдань (див. Рішення Рахункової палати № 13-3 від 27.06.2017).

Підсумовуючи викладене вище, можна вивести наступні принципи театральної модуляції пенітенціарної політики за результатами пенітенціарної реформи 2016 року: 1) орієнтування на короткотермінові цілі (тактика замість стратегії); 2) ігнорування соціологічної та кримінологічної складової (пріоритет формальних та водночас не підтверджених показників та підрахунків); 3) виключно популістська економічна домінанта в реалізації задекларованих реформаторських кроків; 4) крайня непрозорість у формулюванні тактичних завдань, що стосуються реформування пенітенціарної системи; 5) відсутність кримінологічних та соціологічних прогнозів та розвідок при розробці тактичних реформаторських кроків; 6) ігнорування польового досвіду, зарубіжних практик та субкультурного фактору при розробці реформаторських кроків; 7) відсутність підтримки реформ на місцях та примусове нав’язування реформаторських ідей; 8) непрозоре оновлення кадрів (включаючи очевидні ознаки корупції при проведенні конкурсів на посади ключових адміністраторів пенітенціарної системи на національному та регіональному рівнях).

У своєму широко розрекламованому намаганні поставити себе вище за попередню доволі закриту консервативну бюрократичну пенітенціарну систему новий театральний пенітенціарний топ-менеджмент опинився у пастці свого ж вигаданого й нічим не підтвердженого «верховенства».

Верховенство вимагало від театральної пенітенціарної реформи більш чітких та конкретних відповідей на конкретні запитання, але, на жаль, таких відповідей зазначена модуляція не надав. Так само театральний пенітенціарний топ-менеджмент аж ніяк не продемонстрував ще більшої прозорості, ще більшої підзвітності та ще більшої далекоглядності, які б він мав демонструвати у своєму намаганні показати відрив від радянських принципів управління.

Прикладом цього є обговорення проекту Закону «Про пенітенціарну систему», яке набуло рис таємності, адже, як на думку Міністерства юстиції України, чомусь не потребувало громадського обговорення. Так само, прикладом є наявність грифу ДСК для частини Концепції реформування (розвитку) пенітенціарної системи України від 13.09.2017 (див. Розпорядження КМУ від 13.09.2017). Відтак можна зробити висновок, що Міністерство юстиції України, відкривши сезон пенітенціарного «реформування», так і не визначилося, якою воно хотіло бачити національну пенітенціарну систему.

Крім того, негативними показниками, що не можуть братися до уваги для цілей оцінки цієї модуляції, є нездатність Міністерства юстиції України розробити проект Закону «Про пенітенціарну систему» та «Про пенітенціарні інспекції», що, до речі, повністю поширюється й на наступну модуляцію.

Головне є те, що театральні пенітенціарні менеджери зразка 2016 року внаслідок явного фальстарту, на жаль, дискредитували ідею пенітенціарного реформування як таку. Крім того, багато у чому безпідставно критикуючи попередні бюрократичні модуляції, театральні пенітенціарні менеджери зразка 2016 року забезпечили ще більшу бюрократизацію відповідних управлінських структур, де «бюрократія» набула вже негативного змісту.

Децентралізована псевдоменеджеріалістська модуляція

Децентралізована псевдоменеджеріалістська модуляція (2017 – 2020) може виділятися суто умовно, адже вона припадає на період діяльності Міністра юстиції П. Петренка та його профільних «пенітенціарних» заступників, а тому здобутки та невдачі цієї модуляції можуть додаватися до здобутків та невдач проаналізованої вище централізованої театральної модуляції.

З організаційної точки зору децентралізована псевдоменеджеріалістська модуляція віддзеркалює створення у структурі Міністерства юстиції України Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України (АДКВСУ), що фактичне означало реверс та повернення до моделі ДПтСУ з певними відмінностями.

Проте вже відповідно до Постанови КМУ №20 від 24.01.2020 АДКВСУ та Центральне МРУ з питань виконання кримінальних покарань та пробації були ліквідовані.

Водночас для обґрунтування пенітенціарної політики продовжилося широке використання псевдоісторичних гасел та фантазмів, прикладом чого є згадана вище Концепція реформування (розвитку) пенітенціарної системи України від 13.09.2017: «Спадок Радянського Союзу був орієнтований на створення поліцейсько-карного апарату нагляду над ув’язненими, тоді як метою виконання покарань повинно бути виправлення та ресоціалізація засуджених. У зв’язку з тим, що стандарти функціонування установ виконання покарань не змінювалися протягом 75 років, Мін’юстом 10 лютого 2016 року на спільній колегії МВС та Мін’юсту було презентовано майбутню реформу пенітенціарної системи».

Щодо статистичних показників, то ця модуляція характеризувалася подальшим зменшенням показників в’язничного населення, що було продовженням дій механізмів, запроваджених ще наприкінці першої декади нового тисячоліття та реалізованих упродовж бюрократичних модуляцій.

Так, за даними CoE станом на 2019 рік в Україні нараховувалося майже 53 тис. ув’язнених (125,7 ув’язнених на 100 тис. населення).

За даними WPB, станом на 2019 рік в Україні нараховувалося трохи більше 55 тис. ув’язнених (153 ув’язнених на 100 тис. населення).

КІЛЬКІСТЬ УВ’ЯЗНЕНИХ В УКРАЇНІ (2019)Загальна кількістьНа 100 тис. населення
За даними CoE53125,7
За дними UNODC55155

Важливим фактором, що характеризує пенітенціарну політику у рамках цієї модуляції, є поступове зростання кількості «довирокових» ув’язнених. Так, за даними UNODC, у 2017 році цей показник сягнув відмітки 33,8%.

Змішана псевдоменеджеріалістська модуляція

Змішана псевдоменеджеріалістська модуляція віддзеркалює створення у 2020 році у рамках МЮ України нової структури – Департаменту з питань виконання покарань (ДПВП).

Вважаємо за доцільне ще раз нагадати, що свого часу експерти Ради Європи критично висловлювалися щодо використання у назві пенітенціарного відомства категорій «департамент» та «виконання покарань» (див. Повторне оцінювання потреб пенітенціарної системи України. Доповідь експертної місії Ради Європи в Україні у квітні 2003 року. Страсбург, 2003). Тим не менш, нова команда Міністерства юстиції України не змогла вигадати іншої назви для вітчизняного пенітенціарного відомства. Тому повернення до «виконання покарань» можна вважати показником послаблення соціальної складової в діяльності вітчизняного пенітенціарного відомства.

Якщо брати до уваги не лише зовнішні формальні атрибути, але сутнісні аспекти, то станом на сьогодні ми маємо унікальну ситуацію (хоча у даному випадку унікальність аж ніяк не є ознакою логічності структури державного управління пенітенціарною системою), коли ДПВП водночас є керівником самому собі, так само як і підлеглим самому собі.

Так, ДПВП здійснює керівництво усіх підпорядкованих йому міжрегіональних управлінь, відповідних органів та установ виконання покарань за усіма напрямками. З одного боку, Департаменту підпорядковуються міжрегіональні управління з питань виконання покарань МЮ України, що є територіальними органами МЮ України нижчого рівня (крім фінансового забезпечення).

З іншого боку, Департаменту підпорядковуються воєнізовані формування, слідчі ізолятори та установи у Київській, Житомирській, Черкаській та Чернігівській областях. При цьому ДПВП є керівником самому собі у питаннях господарської діяльності, планово-фінансової роботи та діяльності підприємств виконання покарань у Київській, Житомирській, Черкаській та Чернігівській областях. У складі ДПВП діють підрозділи з питань охорони, режиму, та нагляду у зазначених вище чотирьох центральних областях.

Зазначена структура державного управління пенітенціарною системою, гадаємо, є нелогічною, що не може не позначатися на пенітенціарній системі в цілому.

Так, з одного боку, ДПВП позиціонує себе як начебто звичайний «міжрегіональний територіальний орган» МЮ України. Проте водночас ДПВП має фактичний статус «першого серед рівних», де червоним рядком через Положення про Департамент проходить теза, що усі інші міжрегіональні управління мають статус підпорядкованих Департаменту органів.

Теоретично ДПВП має посідати найвище місце в структурі державного управління пенітенціарною системою за формулою «міністерство юстиції формує політику, пенітенціарна служба реалізує політику». Саме такий стан справ ми вважаємо найбільш вдалим для цілей забезпечення сталого розвитку пенітенціарної системи (згадаємо модель ДПтСУ у рамках централізованої бюрократичної модуляції). Натомість ми можемо спостерігати вельми дивне поєднання статусів та функцій ключових акторів у сфері державного управління пенітенціарною системою України.

Так, МЮ України водночас і формує політику, і начебто цю ж політику реалізує, а ДПВП, у свою чергу, посідає у цій системі координат місце фантому, адже відповідно до Положення Департамент всього-на-всього «реалізує повноваження» МЮ України у сфері виконання покарань.

Тобто на прикладі ДПВП ми водночас маємо і не самостійного актора, який би реалізовував політику у сфері виконання покарань, проте й не рядового регіонального «виконавця покарань». Натомість ми маємо таку собі управлінську химеру внаслідок запровадження штучної подвійної унтер-офіцерської позиції між зазначеними вище рівнями управління.

Щодо показників цієї модуляції, то вона характеризувалася ще більшою тенденцією до зниження в’язничного населення, що надало підстави керівництву Міністерства юстиції України ініціювати так званий «Великий розпродаж в’язниць».

Так, станом на 30.07.2020 в Україні нараховувалося 182 пенітенціарні установи (з них 29 – на територіях непідконтрольних частин Донецької та Луганської областей, 5 – на території АРК. У 27 пенітенціарних установах засуджені не трималися, у зв’язку із здійсненням оптимізації їх діяльності. Всього в пенітенціарних установах станом на 30.07.2020 трималося 51248 осіб.

За даними World Prison Brief, у 2020 році кількість «довирокових» ув’язнених мала тенденцію до зростання: 19,5 тис. «довирокових» ув’язнених (37,2% від загальної кількості ув’язнених).

Щодо так званого «Великого розпродажу в’язниць», то, як і в попередніх випадках, ця складова пенітенціарної політики не містила будь-яких підрахунків. «Великий розпродаж в’язниць», задекларований Міністром юстиції України Д. Малюською, був позбавлений будь-якого документального оформлення та економічних підрахунків, на що вже зверталося увагу Верховною Радою України.

Більше того, варто нагадати, що 27.07.2020 проект Закону України від 03.06.2020, за яким можна було без будь-яких обмежень та за надуманими мотивами продавати будь-яку пенітенціарну установу за дискреційним рішенням Міністра юстиції України, було повернуто авторам законопроекту, а відтак усі дії Міністерства юстиції України щодо «великої пенітенціарної приватизації» здійснюються за вельми сумнівних підстав.

Так, Головне науково-експертне управління Верховної Ради України з приводу цього проекту закону зазначило, що у супровідних до проекту документах відсутня інформація з відповідними розрахунками, зокрема, щодо: обсягу поточних та прогнозованих надходжень коштів від продажу такого майна, потреб у додатковому фінансуванні будівництва, реконструкції (реставрації), капітального ремонту об’єктів ДКВСУ. Крім того, зроблено наголос, що належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) до проекту не додано, а тому існує ризик фінансування, у тому числі, й об’єктів ДКВСУ, які безпосередньо не забезпечують виконання встановлених законодавством завдань і функцій, що не відповідає меті проекту, який, за змістом пояснювальної записки, спрямований на поліпшення умов саме у пенітенціарних установах.

Гадаємо, що усі питання щодо залучення приватного сектору до продажу існуючих та побудови нових пенітенціарних установ з відповідним технічним забезпеченням мають бути предметом широкого громадського обговорення та експертної оцінки Ради Європи, беручи до уваги більш ніж суттєве збільшення пенітенціарного бюджету та зменшення кількості ув’язнених в Україні.

Наголосимо, що ще у 1996 році Рада Європи надала рекомендації щодо доцільності залучення зарубіжних приватних акторів до сфери управління пенітенціарною системою України. Так у п. 11.3 рекомендацій було зазначено: «Приватні фірми … проявляють зацікавленість до пенітенціарних установ східно-європейських країн і пропонують широкий вибір охоронних пристроїв та обладнання для контролю. Для запобігання коштовним помилкам або коштовним і тривалим програмам оцінки обладнання до укладання комерційних контрактів слід поцікавитися у Раді Європи, чи інші держави-члени вже не користувалися тим чи іншим типом обладнання або послуг, які пропонуються» (див. Оцінка в’язничної системи України: доповідь місії експертів Ради Європи в Україну у червні та серпні 1996 року. Страсбург, 1997).

Щодо найбільш суперечливих кроків у рамках цієї модуляції можна також відзначити запровадження платних камер у слідчих ізоляторах, що поставило на порядку денному питання дискримінації за ознакою майнового стану.

Політичні пріоритети

ФАКТИЧНІ ПРІОРИТЕТИ ПОЛІТИКИСтруктураПолітичні пріоритети
Васально- бюрократичнаГУВП МВС– отримання автономії від системи внутрішніх справ; – налагодження співпраці з міжнародними партнерами; – вирішення проблеми переповнення пенітенціарних установ; – вирішення проблеми матеріального забезпечення пенітенціарної системи;  
Перехідна традиційно-бюрократичнаДДУПВП (у складі МВС)– отримання незалежності від системи внутрішніх справ; – налагодження співпраці з міжнародними партнерами; – вирішення проблеми переповнення пенітенціарних установ; – вирішення проблеми матеріального забезпечення пенітенціарної системи;  
Автономна традиційно- бюрократичнаДДУПВП, ДПтСУ– збереження автономії, цілісності та незалежності бюрократичної пенітенціарної організації; – налагодження співпраці з міжнародними партнерами; – вирішення проблеми переповнення пенітенціарних установ; – вирішення проблеми матеріального забезпечення пенітенціарної системи;  
Централізована театральнаМЮ– надання тотально негативного іміджу попереднім модуляціям; – приховування реального стану справ у пенітенціарній системі; – ліквідація автономії пенітенціарної служби як соціальної бюрократичної організації; – налагодження співпраці з міжнародними партнерами; – приватизація пенітенціарної системи; – демілітаризація пенітенціарної системи;  
Децентралізована псевдо-менеджеріалістськаАДКВСУ– продовження курсу на надання негативного іміджу попереднім модуляціям; – часткове відновлення пенітенціарної служби як автономної формальної та соціальної організації (з обмеженими повноваженнями); – переведення пенітенціарної системи на самоокупність; – приховування реального стану справ у пенітенціарній системі;  
Змішана псевдо-менеджеріалістськаДППВП МЮ– переведення пенітенціарної системи на самоокупність; – тотальний розпродаж пенітенціарних установ; – приховування реального стану справ у пенітенціарній системі; – створення бюрократичних структур з подвійним статусом; – остаточна ліквідація пенітенціарної служби як автономної соціальної організації;  

Стилі управління

СТИЛІ УПРАВЛІННЯСтруктураСтилі управління
Васально- бюрократичнаГУВП МВСПоліцейсько-мілітаризована бюрократія
Перехідна традиційно-бюрократичнаДДУПВП (у складі МВС)Класична мілітаризована бюрократія
Автономна традиційно-бюрократичнаДДУПВП, ДПтСУКласична мілітаризована бюрократія
Централізована театральнаМЮРозбалансований цивільно-мілітаризований менеджмент
Децентралізована псевдо-менеджеріалістськаАДКВСУРозбалансований цивільно-мілітаризований менеджмент
Змішана псевдо-менеджеріалістськаДППВП МЮРозбалансований цивільно-мілітаризований менеджмент

Офіційна оцінка політики

Офіційна оцінка пенітенціарної політики за увесь період незалежності України ніколи не проводилася. Єдиними винятками у цьому контексті, які частково вирішували проблеми оцінювання пенітенціарної політики, були дві ініціативи Ради Європи щодо оцінки в’язничної системи України з подальшим виданням відповідних документів (1996, 2003).

ОФІЦІЙНА ОЦІНКА РЕЗУЛЬТАТІВ ПЕНІТЕНЦІАРНОЇ ПОЛІТИКИСтруктураОфіційна оцінка політики
Васально- бюрократичнаГУВП МВСНе проводилася
Перехідна традиційна бюрократичнаДДУПВП (у складі МВС)Не проводилася
Автономна традиційна бюрократичнаДДУПВП, ДПтСУНе проводилася
Централізована театральнаМЮНе проводилася
Децентралізована псевдо-менеджеріалістськаАДКВСУНе проводилася
Змішана псевдо- менеджеріалістськаДППВП МЮНе проводилася

Іноземці у пенітенціарній системі

Відповідно до даних Ради Європи в Україні у період 2005 – 2015 років спостерігалася тенденція до зниження кількості ув’язнених у загальній структурі в’язничного населення. Так, загальна кількість іноземців за вказаний період знизилася з 2756 осіб у 2005 році до 1864 у 2014 році (зниження на 32%).

ІНОЗЕМЦІ В УВ’ЯЗНЕННІ (абсолютні показники, 2005 – 2015)Кількість іноземців у пенітенціарних установах
20052756
20062723
20072548
20082372
20092463
20102366
20112625
20122497
20132181
20141865

У відносних показниках кількість іноземців у загальній структурі в’язничного населення була представлена наступним чином:

ІНОЗЕМЦІ В УВ’ЯЗНЕННІ (відносні показники, 2005 – 2015)Процент іноземців у структурі в’язничного населення
20051,5
20061,6
20071,7
20081,6
20091,7
20101,6
20111,7
20121,7
20131,8
20142

Отже, за 15 років (2004 – 2014) відсоток іноземців в ув’язненні зріс на 32%.

Даних щодо іноземців, які перебувають на обліках служби пробації за цей же період Раді Європі, Україною так і не було надано, у зв’язку з чим висновки щодо іноземців на обліках пробації наразі неможливі.

Жінки у пенітенціарній системі

У загальній структурі в’язничного населення України жінки займають приблизно 5% (від 4,5% до 6,5%).

Відомостей за 2007, 2013, 2015, 2016, 2017, 2018 та 2019 роки щодо показників жінок в ув’язненні Україна до Ради Європи не надала, у зв’язку з чим відповідні висновки є можливі лише за рахунок поєднання даних CoE та WPB.

ЖІНКИ В УВ’ЯЗНЕННІ (спільні дані CoE та WPB)Відсоток жінок у пенітенціарних установах (%)
2002 (WPB)5,9
2004 (WPB)6,1
2006 (CoE)6,1
2007 (WPB)6,1
2008 (CoE)4,5
2009 (CoE)5,3
2010 (CoE)6
2011 (CoE)4,5
2012 (CoE)6,3
2013 (WPB)6,2
2014 (CoE)5,4

Окремі зауваження щодо політики пробації

Оцінювати політику пробації в Україні в її динаміці фактично не уявляється можливим, адже майже усі звіти ради Європи щодо пробації та альтернативних покарань SPACE II містять порожні рядки.

Так , у 2010,  2011, 2012, 2013, 2014, 2015 та 2016 роках Україна так і не надала Раді Європи свої показники, не зважаючи не декілька нагадувань, які надсилалися з боку Ради Європи кожного року. Натомість Україна стала вперше фігурувати у SPACE II лише починаючи з 2018 року.

Відповідно до доповіді експертної місії Ради Європи в Україні «Повторне оцінювання потреб пенітенціарної системи України» (2003), на обліках кримінально-виконавчої інспекції перебувало на обліках:

– у 1991 році – 61,3 тис. осіб;

– у 1996 році – 83,4 тис. осіб;

– у 2002 році – 167,6 тис. осіб.

Станом на 01.01.2018, відповідно до SPACE II – 2018, в Україні на обліках перебувало 63936 осіб, що становило 151,5 клієнти пробації на 100 тис. населення країни.

Відповідно до загальних статистичних даних ДЦ «Центр пробації» на обліках пробації перебувала наступна кількість осіб:

– на 01.12.2018 – 58491;

– на 01.01.2019 – 58439;

– на 01.02.2019 – 59210;

– на 01.03.2019 – 59031;

– на 01.04.2019 – 58571;

– на 01.05.2019 – 58268;

– на 01.06.2019 – 58830;

– на 01.07.2019 – 58407;

– на 01.12.2019 – 65851;

– на 01.08.2019 – 57136;

– на 01.09.2020 – 59201;

– на 01.01.2020 – 65541;

– на 01.02.2020 – 66151;

– на 01.03.2020 – 65753;

– на 01.04.2020 – 65635;

– на 01.05.2020 – 66030;

– на 01.06.2020 – 65079;

– на 01.07.2020 – 63684;

– на 01.08.2020 – 63376;

– на 01.09.2020 – 63633.

Фінансування пенітенціарної системи як основа оцінка ефективності пенітенціарної політики

Беручи за основу критерій ефективності політики (efficiency), ми повинні приділити особливу увагу питанням фінансування пенітенціарної системи України упродовж періоду з 1991 року, адже саме фінансування пенітенціарної системи на фоні інших вихідних даних надасть відповідь на головні питання нашого дослідження.

Власне, варто розпочати з бюджету на 1998 рік, коли пенітенціарна система перебувала у складі МВС України, за яку відповідало Головне управління по виконанню покарань МВС України.

Відповідно, бюджет на 1998 рік виділяв суму у розмірі 227 млн. грн.

Наступного року на пенітенціарну систему (на той час вже ДДУПВП) було виділено трохи менше, а саме 215 млн. грн.

У бюджеті на 2000 рік мало місце ще більше скорочення обсягів фінансування пенітенціарної системи, що становило 204 млн. грн.

Проте вже у бюджеті на 2001 рік на пенітенціарну систему було передбачено суму, яка більш ніж у півтора рази перевищувала бюджет 2000 року, а саме 350 млн. грн.

У бюджеті на 2002 рік сума видатків на пенітенціарну систему вже становила 418 млн. грн.

Бюджет на 2003 рік передбачав ще більшу суму бюджетного фінансування пенітенціарної системи, що становило 453 млн. грн.

Бюджет на 2004 рік досяг рекордної на той час відмітки, адже було передбачено 613 млн. грн.

Бюджет на 2005 рік значно «відірвався» від попереднього року та складав 814 млн. грн.

Бюджет на 2006 рік вже передбачав фінансування у розмірі 1062 млн. грн.

Бюджет на 2007 рік передбачив вже 1455 млн. грн., на 2008 рік – 1978 млн. грн, на 2009 рік – 1881 млн. грн.

Бюджет на новостворену ДПтСУ на 2011 рік становив безпрецедентні на той час 2598 млн. грн.

У подальшому фінансування також збільшилося, і становило у бюджеті на 2012 рік вже 2843 млн. грн,  на 2013 рік – 2896 млн. грн, на 2014 рік – 2883 млн. грн, на 2015 рік – 2962 млн. грн, на 2016 рік – 3523 млн. грн.

У 2016 році було ліквідовано ДПтСУ, і бюджет на 2017 рік передбачав окремі статті видатків «Виконання покарань установами і органами ДКВСУ» та «Забезпечення діяльності органів пробації» відповідно у розмірі 3984 млн. грн і 325 млн. грн. (сумарно – 4309 млн. грн.).

Бюджет на 2018 рік передбачав окремі статті видатків «Виконання покарань установами і органами ДКВСУ» та «Забезпечення діяльності органів пробації» відповідно у розмірі 5455 млн. тис. грн і 565 млн. (сумарно – 6020 млн. грн.).

Аналогічно, бюджет на 2019 рік передбачав окремі статті видатків «Виконання покарань установами і органами ДКВСУ» та «Забезпечення діяльності органів пробації» відповідно у розмірі 6162 млн. грн. і 624 млн. грн. (сумарно – 6786 млн. грн.).

І нарешті бюджет на 2020 рік передбачав окремі статті видатків «Виконання покарань установами і органами ДКВСУ» та «Забезпечення діяльності органів пробації» відповідно у розмірі 6829 млн. грн. і 688 млн. грн. (сумарно – 7517 млн. грн.).

БЮДЖЕТ ПЕНІТЕНЦІАРНОЇ СИСТЕМИСума (млн. грн.)
1998227
1999215
2000204
2001350
2002418
2003453
2004613
2005814
20061062
20071455
20081978
20091881
20112598
20122843
20132896
20142883
20152962
20163523
20174309
20186020
20196786
20207517

Отже, ефективність вітчизняної пенітенціарної системи з огляду на зниження кількості ув’язнених та збільшення обсягів фінансування може бути наочно представлена на поданих нижче таблицях та графіках.

Обсяги фінансування пенітенціарної системи України виглядають наступним чином крізь призму total prison population за даними Ради Європи.

РікКількість ув’язнених (тис.) (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)Бюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)
2001199350
2003198453
2004193613
2005179814
20061651062
20071541455
20081481978
20091461881
20111582598
20121512843
2019526786

Обсяги фінансування пенітенціарної системи України виглядають наступним чином крізь призму incarceration rate за даними Ради Європи:

РікКількість ув’язнених на 100 тис. населення (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)Бюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)
2001406350
2003407,8453
2004406,3613
2005381,1814
2006353,81062
2007331,51455
2008321,11978
2009318,51881
2011347,72598
2012332,52843
2019125,76786

Обсяги фінансування пенітенціарної системи України виглядають наступним чином крізь призму total prison population за даними UNODC.

РікКількість ув’язнених (тис.) (дані UNODC)Бюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)
2003191453
2004192613
2005171814
20061611062
20071481455
20081461978
20091481881
20111542598
2016613523
2017574309

Обсяги фінансування пенітенціарної системи України виглядають наступним чином крізь призму incarceration rate за даними UN Office on Drugs and Crime.

РікКількість ув’язнених на 100 тис. населення (дані UNODC)Бюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)
2003401,9453
2004406,7613
2005364,5814
2006344,91062
2007322,81455
2008316,21978
2009321,31881
2011337,62598
2016135,93523
2017128,34309

На графіку обсяги фінансування пенітенціарної системи України виглядають наступним чином крізь призму incarceration rate за даними UNODC.

Обсяги фінансування пенітенціарної системи України виглядають наступним чином крізь призму total prison population за даними WPB.

РікКількість ув’язнених (тис.) (дані WPB)Бюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)
2000219204
2003198453
2005188814
20071611455
20091461881
20111542598
20131472896
2015732962
2017604309
2019556786

Обсяги фінансування пенітенціарної системи України виглядають наступним чином крізь призму incarceration rate за даними World Prison Brief.

РікКількість ув’язнених на 100 тис. населення (дані WPB)Бюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)
2000443204 
2003412453 
2005400814 
20073451455 
20093181881 
20113382598 
20133242896 
20152012962 
20171674309 
20191536786 

На графіку обсяги фінансування пенітенціарної системи України виглядають наступним чином крізь призму incarceration rate за даними World Prison Brief.

Обсяги фінансування пенітенціарної системи України за даними ГПО «Донецький меморіал» виглядають наступним чином крізь призму загальної кількості ув’язнених.

РікБюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)Кількість ув’язнених (тис.) (дані ГПО «Донецький меморіал» станом на 1 січня кожного року)
2004613192
2005814188
20061062171
20071455161
20081978150
20091881146
20112598154
20122843154
20132896147
20142883127
2015296273
2016352370
2017430960
2018602057
2019678655
2020751753

На графіку обсяги фінансування пенітенціарної системи України за даними ГПО «Донецький меморіал» виглядають наступним чином крізь призму загальної кількості ув’язнених.

Втечі

Одним з показників пенітенціарної політики є кількість втеч з пенітенціарних установ, що представлене на поданій нижче таблиці:

ВТЕЧІ З ПЕНІТЕНЦІАРНИХ УСТАНОВ (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)Кількість ув’язнених (тис.)Кількість втечКількість втеч на 10 тис. ув’язнених
200019950,2
2001199100,5
200219840,2
200319830,2
200419430,2
2005180120,7
200715470,5
20081481268,5
2009146161,1
201015230,2
201115810,1
2013151241,6

Смертність у пенітенціарній системі

Ще більш важливим показником пенітенціарної політики є смертність у пенітенціарній системі. Як і раніше, беручи до уваги приховування такої інформації пенітенціарною службою упродовж усіх модуляцій пенітенціарної політики, ми будемо посилатися на дані Ради Європи та ГПО «Донецький меморіал».

СМЕРТНІСТЬ (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)Кількість ув’язнених (тис.)Кількість смертейКількість смертей на 1 тис. ув’язнених
2001199540427,17
20021986913,47
20031989724,9
20041948084,18
20051806864,84
20071547234,69
20091465733,91
20101527845,15
201115810096,36
20131527925,24

Співвідношення між обсягами фінансування та смертністю у пенітенціарній системі за даними Ради Європи подано у таблиці нижче (загальні показники смертності):

РікБюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)Смертність у пенітенціарних установах, загальна кількість випадків (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)
20013505404
2002418691
2003453972
2004613808
2005814686
20071455723
20091881573
201125981009
20132896792

Співвідношення між обсягами фінансування та смертністю у пенітенціарній системі за даними Ради Європи подано у таблиці нижче (відносні показники смертності):

РікБюджет пенітенціарної системи (млрд. грн.)Смертність у пенітенціарних установах, кількість на 1 тис. ув’язнених (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)
20010,35027,17
20020,4183,47
20030,4534,9
20040,6134,18
20050,8144,84
20071,4554,69
20091,8813,91
20112,5986,36
20132,8965,24

Співвідношення між обсягами фінансування та смертністю у пенітенціарній системі (за даними ГПО «Донецький меморіал») подано у таблиці нижче (загальні показники смертності):

РікБюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)Смертність у пенітенціарних установах, загальна кількість (дані ГПО «Донецький меморіал»)
2003453824
201125981169
201228431021
20132896911
20142883792
20152962510
20163523523
20174309568
20186020484
20196786517

Співвідношення між обсягами фінансування та смертністю у пенітенціарній системі (за даними ГПО «Донецький меморіал») подано у таблиці нижче (відносні показники смертності):

РікБюджет пенітенціарної системи (млрд. грн.)Смертність у пенітенціарних установах, на 1 тис. ув’язнених (дані ГПО «Донецький меморіал»)
20030,4534,3
20112,5987,59
20122,8436,94
20132,8967,18
20142,88310,79
20152,9627,29
20163,5238,66
20174,3099,95
20186,0208,79
20196,7869,78

У свою чергу представлений нижче графік побудований на об’єднаних даних Ради Європи та ГПО «Донецький меморіал» щодо відносних показників смертності у пенітенціарних установах.

Представлені вище дані демонструють, що більш ніж суттєве збільшення обсягів фінансування пенітенціарної системи не сприяло зниженню смертності серед ув’язнених, що додатково вказує на неефективність та нерезультативність української пенітенціарної політики у цій сфері.

Суїциди у пенітенціарній системі

Ще більш важливим показником пенітенціарної політики є кількість суїцидів у пенітенціарних установах, що представлене на поданій нижче таблиці (дані Ради Європи):

СУІЦИДИ (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)Кількість ув’язнених (тис.)Кількість  суїцидівКількість суїцидів на 10 тис. ув’язнених
2001199291,5
2002198281,4
2003198412,1
2004194442,3
2005180160,9
2007154543,5
2009146443
2010152352,3
2011158483
2013152624,1

Відносні показники суїцидів у пенітенціарних установах за даними Ради Європи на фоні фінансування пенітенціарних установ представлено у поданій нижче таблиці:

РікБюджет пенітенціарної системи (млрд. грн.)Суїциди у пенітенціарних установах, на 10 тис. ув’язнених (дані Ради Європи станом на 1 вересня кожного року)
20010,3501,5
20020,4181,4
20030,4532,1
20040,6132,3
20050,8140,9
20071,4553,5
20091,8813
20112,5983
20132,8964,1

Абсолютні показники суїцидів у пенітенціарних установах за даними ГПО «Донецький меморіал» на фоні фінансування пенітенціарних установ представлено у поданій нижче таблиці:

РікБюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)Суїциди у пенітенціарних установах, загальна кількість (дані ГПО «Донецький меморіал»)
200345341
2011259859
2012284365
2013289684
2014288363
2015296249
2016352360
2017430946
2018602047
2019678671

Відносні показники суїцидів у пенітенціарних установах за даними ГПО «Донецький меморіал» на фоні фінансування пенітенціарних установ представлено у поданій нижче таблиці:

РікБюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)Суїциди у пенітенціарних установах, кількість на 10 тис. ув’язнених (дані ГПО «Донецький меморіал»)
20034532,1
201125983,83
201228434,42
201328966,62
201428838,6
201529627
201635239,9
201743098,1
201860208,5
201967869,6

У свою чергу представлений нижче графік щодо відносних показників суїцидів побудований на об’єднаних даних Ради Європи та ГПО «Донецький меморіал».

Представлені нижче дані демонструють, що більш ніж суттєве збільшення обсягів фінансування пенітенціарної системи не сприяло зниженню показників суїциду серед ув’язнених, що додатково вказує на неефективність та нерезультативність української пенітенціарної політики у цій сфері.

Персонал пенітенціарної системи

За даними Ради Європи та ООН кількість персоналу пенітенціарної системи виглядає наступним чином:

ПЕРСОНАЛ ПЕНІТЕНЦІАРНОЇ СИСТЕМИКількість персоналу (тис.)
2003 (CoE)49597
2004 (CoE)43278
2006 (CoE)42038
2008 (CoE)52370
2009 (CoE)46659
2010 (CoE)52052
2011 (CoE)52052
2012 (CoE)54067
2014 (CoE)51183
2017 (UN)57100

Загальна картина щодо кількості персоналу пенітенціарної системи на фоні фінансування пенітенціарної системи представлена на поданій нижче таблиці:

ПЕРСОНАЛ ПЕНІТЕНЦІАРНОЇ СИСТЕМИКількість персоналу (тис.)Бюджет пенітенціарної системи (млн. грн.)
2003 (CoE)49,6453
2004 (CoE)43,3613
2006 (CoE)421062
2008 (CoE)52,41978
2009 (CoE)46,71881
2011 (CoE)522598
2012 (CoE)542843
2014 (CoE)51,22883
2017 (UN)57,14309

Пенітенціарна злочинність

Показники пенітенціарної злочинності в Україні як один з інструментів аналізу пенітенціарної політики є недоступними у повному обсязі до цього часу (особливо в динаміці).

Більше того, будь-якої інформації щодо пенітенціарної злочинності Міністерство юстиції України не надавало й не надає, що додатково свідчить про те, що приховування від суспільства інформації про показники пенітенціарної системи є не лише системною проблемою державного управління у зазначеній сфері. Фактично таке приховування є невід’ємною складовою частиною пенітенціарної політики України, яка реалізується саме з врахуванням такого приховування і маючи на меті таке приховування.

Свого часу Міністерство юстиції України у відповідь на наш запит надало інформацію, що в усіх пенітенціарних установах засудженими та особами, що перебувають під вартою, упродовж 2013 року зареєстровано вчинення 515 злочинів, у 2014 році – 377 злочинів, у 2015 році – 458 злочинів, у 2016 році – 298 злочинів, протягом січня – березня 2017 року – 103 злочинів.

При цьому, у пенітенціарних установах у 2013 році зареєстровано вчинення 2 злочинів, відповідальність за які передбачено статтями 115 та 119 КК України, у 2014 році – 2 злочини, у 2015 році – 3 злочини, у 2016 році – 2 злочини.

Єдиним загальнодоступним та відкритим джерелом щодо статистики пенітенціарної злочинності є веб-сайт Офісу Генерального прокурора. Проте дані прокуратури не надають підстав вважати прокурорську статистику такою, що відображає реальний стан справ у пенітенціарній системі.

Так, офіційні статистичні дані прокуратури щодо показників «допенітенціарної», «пенітенціарної» та «післяпенітенціарної» злочинності, які підлягають комплексному аналізу, полягають у наступному:

ЗЛОЧИННІСТЬ У ПЕНІТЕНЦІАРНІЙ СИСТЕМІ (кількість кримінальних проваджень та кількість повідомлень про підозру, 2013 – 2019)2013201420152016201720182019
Ухилення від покарання, не пов’язаного з позбавленням волі, ст.3890/01/011/10/00/00/00/0
Ухилення від відбування покарання у виді обмеження волі та у виді позбавлення волі, ст.3900/00/00/00/00/00/00/0
Злісна непокора вимогам адміністрації УВП, ст.3910/00/00/00/00/00/00/0
Дії, що дезорганізують роботи  УВП, ст.3921/10/00/00/00/00/00/0
Втеча з місця позбавлення волі або з-під варти, ст.3935/42/20/05/35/20/00/0
Порушення правил адміннагляду, ст.3950/01/00/00/00/00/00/0

Отже, відповідно до офіційних даних прокуратури, за період 2013 – 2019 років було відкрито 31 кримінальне провадження за статтями КК України, які пов’язані з пенітенціарною системою, у рамках яких було повідомлено про підозру 13 особам.

Проте лише за період 8 місяців 2020 року з вказаними вище «пенітенціарними» статтями було відкрито 1153 кримінальних провадження, у рамках яких було повідомлено про підозру 799 особам.

ЗЛОЧИННІСТЬ У ПЕНІТЕНЦІАРНІЙ СИСТЕМІ (кількість кримінальних проваджень)2013 – 20198 міс. 2020
Ухилення від покарання, не пов’язаного з позбавленням волі, ст.38912615
Ухилення від відбування покарання у виді обмеження волі та у виді позбавлення волі, ст.390013
Злісна непокора вимогам адміністрації УВП, ст.391087
Дії, що дезорганізують роботи  УВП, ст.39210
Втеча з місця позбавлення волі або з-під варти, ст.393179
Порушення правил адміннагляду, ст.3951429
ВСЬОГО311153
ЗЛОЧИННІСТЬ У ПЕНІТЕНЦІАРНІЙ СИСТЕМІ (кількість повідомлень про підозру)2013 – 20198 міс 2020
Ухилення від покарання, не пов’язаного з позбавленням волі, ст.3891389
Ухилення від відбування покарання у виді обмеження волі та у виді позбавлення волі, ст.39008
Злісна непокора вимогам адміністрації УВП, ст.391074
Дії, що дезорганізують роботи  УВП, ст.39210
Втеча з місця позбавлення волі або з-під варти, ст.393115
Порушення правил адміннагляду, ст.3950323
ВСЬОГО13799

У рамках зазначених вище кримінальних проваджень було повідомлено про підозру 799 особам.

Отже, маючи такі стверджувані показники злочинності, пов’язаної з виконанням кримінальних покарань та функціонуванням пенітенціарної системи, можна стверджувати про штучне заниження показників пенітенціарної злочинності упродовж багатьох років, що вкотре доводить тезу про відсутність пенітенціарної політики в Україні як такої в силу простого факту: політика, яка базується на викривленій упродовж багатьох років статистиці, не може бути політикою в принципі.

Крім того, відповідно до відповіді Міністерства юстиції України на наш запит, у 2014 році стосовно персоналу ДКВСУ відкрито 94 кримінальних проваджень, у 2015 році – 111 кримінальних проваджень, у 2016 році – 102 кримінальних провадження.

Проте, відповідно до даних прокуратури, у 2013 році було направлено до суду 83 обвинувальних актів у кримінальних провадженнях стосовно 88 працівників пенітенціарної системи, проте водночас закрито за відсутністю складу злочину 654 кримінальних провадження.

У подальшому аналогічний показник було представлено наступним чином:

 2013201420152016201720182019
Кількість обвинувальних актів щодо співробітників пенітенціарної системи8363826149232
Кількість обвинувачених співробітників пенітенціарної системи8871869952265
Кількість кримінальних проваджень щодо співробітників пенітенціарної системи, закритих за відсутністю складу злочину65439229819923810629

Отже, дані Міністерства юстиції України щодо злочинності персоналу пенітенціарної служби занижені порівняно з даними прокуратури у 2 – 4 рази, що додатково вказує на те, що соціально-політичне явище, яке ми можемо умовно називати «пенітенціарна політика України» базується на викривлені інформації.

Відповідно до зазначеного вище для цілей нашого дослідження ми будемо брати неопубліковану та недосяжну для широкого загалу відомчу статистику ДПтСУ та Міністерства юстиції України.

ПЕНІТЕНЦІАРНА ЗЛОЧИННІСТЬКількість злочинівКількість злочинів на 10 тис. ув’язнених
200942238,5
201042435,2
201146530,2
201257639,2
201351740,5
201441747,0
201545866
201629839
201737966
201854198,2
8 місяців 2019593110

Більш детально відомча окрема статистика злочинності за 2017 – 2019 роки представлена наступним чином (п/у – потребує уточнення):

ПЕНІТЕНЦІАРНА ЗЛОЧИННІСТЬ (2009 – 2019)20092010201120122013201720188 міс. 2019
Крадіжка (ст. 185)  24253 
Умисне вбивство (ст. 115)31452630
Замах на вбивство (ст. 115)  121102
Умисне ТТУ (ст. 121)24516724
Умисне СТТУ (ст. 122)22311002
Втеча (ст. 393) 2622363721248
Спроба втечі (ст. 393) 3672212
Злісна непокора (ст. 391)18617715720117299130122
Дії, що дезорг. роб. установ (ст. 392)  111723
Погроза, насильство (ст. 342, ст. 345)2928302028223029
«Наркозлочини» (ст. ст. 307 – 309)5494159188167120266330
Ухил. від відб. пок. (ст. 390)10677758183744628
Усього злочинів422424465576515379541593

Наголосимо, що порожні місця залишаються такими в силу відсутності офіційно опублікованої статистики. Проте навіть такий узагальнений аналіз пенітенціарної злочинності надає підстави стверджувати про більш ніж суттєве зростання кількості злочинів на 1 тис. ув’язнених за останні 10 років.

Так середній показник злочинності у пенітенціарних установах за період 2009 – 2014 років складає 3,85 злочини на 1 тис. ув’язнених. У той же час середній показник злочинності у пенітенціарних установах за період 2015 – 2019 років складає 7,6 злочини на 1 тис. ув’язнених.

Ми допускаємо, що зазначені дані можуть містити певну ступінь погрішності, проте така погрішність є, передусім, наслідком таємничості, яка до цього часу оточує пенітенціарну систему та перебуває в основі пенітенціарної політики в Україні.

Проте, навіть беручи до уваги максимальну погрішність, можна стверджувати, що стрімке збільшення кількості злочинів у пенітенціарній системі є наслідком розбалансованості системи державного управління пенітенціарною системою України, що, у свою чергу, є наслідком пенітенціарних реформ 2016 – 2017 років, проведених у рамках театральної модуляції.

Проте ще більшої актуальності статистика пенітенціарної злочинності набуває крізь призму фінансування пенітенціарної системи.

ПЕНІТЕНЦІАРНА ЗЛОЧИННІСТЬБюджет пенітенціарної системи (млрд. грн.)Кількість злочинів на 1 тис. ув’язнених
20091,8813,85
20112,5983,02
20122,8433,92
20132,8964,05
20142,8834,7
20152,9626,6
20163,5233,9
20174,3096,6
20186,0209,82
8 міс. 20196,78611

З цього випливає, що за період 2009 – 2019 років кількість злочинів у відносних показниках зросла майже у 4 рази на фоні збільшення фінансування пенітенціарної системи у 3,5 рази, зменшення кількості ув’язнених в 3 рази та збільшення кількості персоналу в 1,2 рази.

Висновок є очевидним: українська пенітенціарна політика є більш ніж невдалою. Більше того, можна висловлювати обґрунтовані побоювання, що українська пенітенціарна політика є провальною, починаючи з пенітенціарних реформ 2016 – 2017 років.

Окремі зауваження щодо злочинності клієнтів пробації

Так само ДУ «Центр пробації» у відкритому доступі не надає повної та детальної інформації щодо злочинів, вчинених клієнтами пробації.

Відповідно до офіційної відповіді з Міністерства юстиції України на мій запит, особами, які перебувають на пробації вчинено:

– у 2013 році – 2229 злочинів;

– у 2014 році – 1736 злочинів;

– у 2015 році – 1715 злочинів;

– у 2016 році – 1906 злочинів.

Отже, якщо брати до уваги середній показник, то на обліках пробації в Україні перебуває 55 – 60 тис. клієнтів пробації, то вчинення злочинів особами під час перебування під пробаційним наглядом є більш вагомим показником оцінки пенітенціарної політики, особливо беручи до уваги звіти Ради Європи SPACE – ІІ.

Так, у щорічних статистичних звітах Ради Європи SPACE – ІІ міститься важлива інформація щодо успішності або неуспішності пробаційного нагляду, де одним з критеріїв неуспішності є саме невиконання клієнтом пробації покладених на нього обов’язків або вчинення клієнтом пробації рецидивного злочину.

У SPACE – ІІ надається пояснення щодо дефініцій, які використовуються у цього звіті, де використовуються наступні категорії:

Completionколи особа завершила свій пробаційний строк, виконавши покладені на неї обов’язки, внаслідок чого особа більше не перебуває під наглядом органів пробації
Revocationколи санкція або пробаційний захід скасовуються через порушення встановлених умов, де зазвичай особа повертається під варту
Imprisonmentколи особа, яка перебуває під наглядом, була ув’язнена після вчинення нового правопорушення (якщо позбавлення волі є наслідком скасування пробаційного нагляду, це повинно враховуватися в розділі щодо revocation)
Absconderколи особа втекла з-під пробаційного нагляду та фактично не перебуває під пробаційним наглядом

У 2017 році Україна мала показник «пробаційної успішності» на рівні 74%.

У 2018 році Україна показник «пробаційної успішності» складав 69%.

Проте більшість країн Європи за цим формальним показником є набагато більш успішними, аніж Україна.

УСПІШНІСТЬ ПРОБАЦІЙНОГО НАГЛЯДУПоказник успішності пробаційного нагляду
2017 рік2018 рік
Україна7469
Вірменія91,644,6
Австрія67,967,3
Азербайджан13,954,8
Бельгія74,975,9
Болгарія94,894,4
Хорватія89,990,4
Чехія42,139,1
Естонія76,276,8
Фінляндія92,892,1
Греція78,783,2
Ісландія80,888
Ірландія89,181,8
Італія88,685,5
Литва64,667,2
Люксембург74,375,1
Чорногорія86,594,7
Нідерланди83,387,1
Португалія87,889,2
Румунія86,587,4
Росія60,363,9
Сербія78,590,6
Словаччина73,275,1
Швеція90,690,2
Англія та Уельс66,566,5
Шотландія69,268,6

Відповідно до SPACE II – 2018, за 2017 рік в Україні в цілому успішно пройшли пробаційні випробування у різних формах 74% клієнтів пробації. Водночас, неуспішним проходженням пробації в Україні було revocation (1,9%), imprisonment (2%) та other (22,1%). Варто наголосити, що наразі невідомо, що саме в українському контексті приховується під категорією «other».

УКРАЇНА, SPACE II – 2018 (дані за 2017 рік)
Загальна кількість осіб, що пройшли по обліках служби пробації, з яких:94139
Completion69695
Revocation1766
Imprisonment1888
Absconder
Death
Other20790

У відносних показниках ці дані за 2017 рік представлено у поданій нижче таблиці:

УКРАЇНА, SPACE II – 2018 (дані за 2017 рік)
Кількість на 100 тис. населення223
З них: 
Completion74 %
Revocation1,9 %
Imprisonment2 %
Absconderневідомо
Deathневідомо
Other22,1%
Показник смертності (на 10 тис. клієнтів пробації)невідомо

Відповідно до SPACE II – 2019, за 2018 рік в цілому успішно пройшли пробаційні випробування у різних формах 69% клієнтів пробації. Водночас, неуспішним проходженням пробації в Україні було revocation (2,6%), imprisonment (3,8%) та other (24,5%). Наразі знову невідомо, що саме в українському контексті приховується під категорією «other».

УКРАЇНА, SPACE II – 2019 (дані за 2018 рік)
Загальна кількість осіб, що пройшли по обліках служби пробації, з яких:62886
Completion43418
Revocation1650
Imprisonment2391
Absconderневідомо
Deathневідомо
Other15427

У відносних показниках ці дані за 2018 рік представлено у поданій нижче таблиці:

УКРАЇНА, SPACE II – 2019 (дані за 2018 рік)
Кількість на 100 тис. населення149,2
З них: 
Completion69 %
Revocation3,2 %
Imprisonment2,8 %
Absconderневідомо
Death / of which by suicideневідомо
Other24,5 %
Показник смертності (на 10 тис. клієнтів пробації)невідомо

У контексті оцінки злочинності клієнтів пробації та оцінки порушення обов’язків, покладених на клієнтів пробації, варто провести порівняльний аналіз відповідних показників України та інших країн Ради Європи.

Справа у тому, що показник неуспішності пробаційного нагляду внаслідок порушення пробаційних обов’язків в Україні є одним з найменших в Європі.

Так, показник revocation в Україні в 2017 році перебував на відмітці 1,9%, а у 2018 році – 2,6%.

Водночас у 2017 та у 2018 роках в Австрії аналогічний показник становив відповідно 16,8% та 16,9%, у Бельгії – 19% та 18,6%, у Чехії – 20,9% та 19,3%, у Греції – 12,5% та 12,2%, у Люксембурзі – 14,9% та 13,6%, у Чорногорії – 13,1% та 4,3%, у Каталонії (Іспанія) – 16,5% та 14,5%, в Англії та Уельсі – 5,7% та 5,6%.

Більш детальна картина представлена у поданій нижче таблиці:

Показник «revocation» в оцінці успішності пробаційного нагляду (%)20172018
Австрія16,816,9
Азербайджан0,59,1
Бельгія1918,6
Чехія20,919,3
Естонія9,610,2
Фінляндія5,55,9
Греція12,512,2
Ірландія5,64,5
Італія7,66,8
Литва9,57,7
Люксембург14,913,6
Чорногорія13,14,3
Португалія3,84,1
Росія11,911,6
Сербія43,5
Словаччина6,75,1
Каталонія (Іспанія)16,514,5
Англія та Уельс5,75,6
Шотландія11,111,1
Україна1,92,6

Так само, показник imprisonment в Україні в 2017 році перебував на відмітці 2%, а у 2018 році – 3,2%.

Водночас у 2017 та у 2018 роках в Естонії аналогічний показник становив відповідно 12,8% та 11,5%, у Греції – 3,1% та 2,8%, в Ісландії – 16,6% та 10,7%, у Люксембурзі – 9,5% та 9,2%, в Ірландії – 6,3% та 6,7%.

Більш детальна картина представлена у поданій нижче таблиці:

Показник «imprisonment» в оцінці успішності пробаційного нагляду (%)20172018
Азербайджан0,35,2
Естонія12,811,5
Люксембург9,59,2
Греція3,12,8
Ірландія6,36,7
Сербія9,50,9
Англія та Уельс8,68,1
Словаччина53,4
Росія3,23,4
Шотландія12,112,1
Україна23,8

Пенітенціарні інспекції

У доповіді експертів Ради Європи 1996 року особливо наголошувалося на нагальній потребі створити незалежні пенітенціарні інспекції та водночас ліквідувати інспекційні функцій прокуратури.

У 2003 році на цій проблемі знову було зроблено особливий наголос: «Ми провели корисні та конструктивні зустрічі з кількома вмотивованими обласними прокурорами, які вичерпно та цікаво розповіли про свої системи нагляду, і ми їм дуже вдячні за це. Однак ми як і раніше переконані, що інспекція пенітенціарної служби прокуратурою є недоречною» (див. Повторне оцінювання потреб пенітенціарної системи України. Доповідь експертної місії Ради Європи в Україні у квітні 2003 року. Страсбург, 2003).

Після внесення змін до Конституції України у 2016 році було вперше передбачено ліквідацію «пенітенціарного» прокурорського нагляду та запровадження відповідних пенітенціарних інспекцій, що припало на період централізованої театральної модуляції. Як засвідчив час, Міністерство юстиції України не доклало достатніх зусиль щодо втілення в життя відповідних конституційних приписів.

Як наслідок, станом на сьогодні ми маємо унікальну ситуацію з негативним контекстом, коли вже майже п’ять років конституційні приписи не виконуються, а фактичне інспектування пенітенціарних установ здійснює неуповноважений на це за Конституцією орган державної влади.

Висновки

Говорячи про ключові сутнісні ознаки пенітенціарної політики України в цілому та в рамках окремих модуляцій, варто відзначити таке.

Українська пенітенціарна політика власне не є політикою. Здебільшого все зводиться до ліквідації попередніх управлінських структур та створення нових, доцільність яких не пояснюється належним чином.

Українська пенітенціарна політика є абсолютно непослідовною. Перехід від старої до кожної нової модуляції пояснюється здебільшого за допомогою історичних фантазмів та ідеологічних гасел, проте не за допомогою статистики.

Українська пенітенціарна політика, як наслідок, абсолютно позбавлена спадкоємності, адже Міністерство юстиції України, проголошуючи певний новий курс політики, тотально забуває про минуле та не піддає оцінці показники попередньої модуляції. Якщо така оцінка і має місце, то виключно у категоріях популізму та історичного невігластва.

Українська пенітенціарна політика абсолютно позбавлена фінансової прозорості, що загострює проблему ефективності пенітенціарної політики з огляду на дедалі меншу кількість ув’язнених та дедалі більше фінансування пенітенціарної системи.

Українська пенітенціарна політика, на жаль, є провальною з огляду на забезпечення держави, суспільства, експертного та наукового середовища інформацією та статистикою щодо пенітенціарної системи. В офіційний джерелах пенітенціарної служби (незалежно від назви) та Міністерства юстиції України ніколи не була присутня навіть елементарна пенітенціарна статистика за ключовими показниками у своїй динаміці. Відповідні фрагментарні дані можна знайти лише, як і 20 років тому, на сайтах ООН та Ради Європи, які нерідко суперечать один одному. Частково ця прогалина перекривається за рахунок статистики з міжнародного експертного центру World Prison Brief. Проте фактично єдиним ресурсом пенітенціарної статистики в Україні є сайт громадської правозахисної організації «Донецький меморіал», який, на додаток до ґрунтовного висвітлення стану справу у пенітенціарній системі, надає переконливі свідчення про глибокий активний спротив з боку пенітенціарної служби (незалежно від назви) та Міністерства юстиції України щодо надання пенітенціарної статистики будь-який зовнішнім акторам. У свою чергу це свідчить, що за 20 років українська пенітенціарна система та відповідні урядові структури так і не вийшли зі стану законсервованості та секретності, демонструючи радянські традиції щодо примусового занурення пенітенціарної системи та стану таємності.

Як це не дивно, але усі бюрократичні модуляції пенітенціарної політики, що мали місце до 2015 року, були більш прозорими та просоціальними, а головне політично чесними, враховуючи кумулятивний ефект показників усіх індикаторів публічної політики, що особливо стосується співвідношення між вартістю політики та її якістю.

Так, бюрократичні модуляції не приховували своєї бюрократизованості, закритості та багато у чому радянських засад управління, що було переважно обумовлено мілітаризацією пенітенціарної системи, що включала в себе як мілітаризацію пенітенціарної служби, так і мілітаризацію ув’язнених. Крім того, не варто забувати, що більшість проблем пенітенціарної системи, які призвели до відповідних негативних, але об’єктивних ярликів згідно з висновками ЄКЗК та рішеннями ЄСПЛ, були обумовлені тим, що саме урядові структури саме бюрократичних модуляцій були вимушені розпочати глибинні реформи на фоні майже нульового фінансування, старих консервативних кадрів, величезної кількості ув’язнених, масового переповнення пенітенціарних установ, а також колапсу економічної складової радянської виправно-трудової системи, заснованої на обов’язковості праці засуджених.

Умовна політична «чесність» бюрократичних модуляцій пенітенціарної політики полягала у тому, що вони не стидалися називати себе такими, якими вони є. Проте на відміну від них нові модуляції, починаючи з театральної, розпочали добу нечесної політичної та економічної конкуренції. Звинувативши попередні модуляції в усіх можливих проблемах пенітенціарної системи та використавши негативні кліше та образи, театральна та подальші модуляції, які також можна віднести до категорії театральності, забезпечили формування та реалізацію пенітенціарної політики на виключно декларативних засадах та у популістському руслі.

Проте головне, що відрізняє бюрократичні модуляції від театральних це те, що бюрократичні нерідко обирали курс nothing doing за умови відсутності матеріальних ресурсів (або краще були вимушені обирати). Навпаки, маючи набагато більшу кількість матеріальних та інформаційних ресурсів, театральні модуляції відійшли від nothing doing до безпланових хаотичних рухів, які вони задекларували як «нова пенітенціарна політика».

Щодо результативності та ефективності пенітенціарної політики, то, як було доведено вище, порівняльний аналіз пенітенціарної злочинності, динаміки в’язничного населення, фінансування пенітенціарної системи та кількості персоналу за останні 10 років приводить до висновку, що українська пенітенціарна політика є провальною, починаючи саме з пенітенціарних реформ 2016 – 2017 років.

Окремі питання виникають щодо показників смертності та суїциду у пенітенціарних установах, які, не зважаючи на більш ніж значне покращення фінансування пенітенціарної системи, продовжують зростати, що, у свою чергу, служить додатковими доказами незадовільнених показників ефективності та результативності української пенітенціарної політики.

Враховуючи викладене вище, можна стверджувати, що таке явище як «пенітенціарна політика» в Україні майже відсутня. Безумовно, є відповідні управлінські структури з великим штатом, є відповідна кількість ув’язнених, засуджених та клієнтів пробації, є дедалі більший бюджет. Проте саме «політики», заснованої на чітких критеріях, прозорості та статистиці, а головне – на оцінці таких критеріїв та відповідних чітких оцінках – не існує.