07 Лип

Пенітенціарні інспекції в світлі подальшої пенітенціарної реформи

liniya.png.pagespeed.ce.OyVcEI8YARЗа роки української незалежності було реалізовано чимало проектів у сфері захисту прав ув’язнених та реформування пенітенціарної системи. Проте, як це не дивно звучить, лише сьогодні розпочинається заповнення однієї сфери пенітенціарної реформи, яка до цього часу в Україні залишалася порожньою.

Йдеться про створення в Україні в’язничних (пенітенціарних) інспекцій (так званого подвійного інспекційного механізму), і, як наслідок, про абсолютно нове переосмислення сутності поняття міжнародних в’язничних стандартів, на основі яких мають бути створені національні стандарти.

Між тим в умовах сьогодення наявність ретельно розроблених національних в’язничних стандартів та відповідного інституційного забезпечення діяльності внутрішніх та зовнішніх в’язничних інспекцій є загальноприйнятою нормою для будь-якої сучасної демократичної держави (особливо це стосується держав-членів Ради Європи в силу відображення цієї проблематики в обох редакціях Європейських в’язничних правил).

Між тим, наявність такого елемента в структурі національної пенітенціарної системи було вже передбачено понад 60 року тому Мінімальними стандартними правилами ООН поводження з ув’язненими. Тому є доволі сумним визнати, що питання створення системи подвійного в’язничного інспектування, результати якого є доступними для суспільства без будь-яких перешкод, в Україні з’явилося на порядку денному лише сьогодні, і лише за ініціативою Ради Європи у рамках проекту «Подальша підтримка в’язничної реформи в Україні», який реалізується в Україні з 03.07.2015 року.

Отже, тематика цієї статті пов’язана з однією з найбільш важливих та гострих проблем сучасної пенітенціарної реформи в Україні, а саме зі створенням в нашій країні системи регулярних незалежних подвійних (внутрішніх та зовнішніх) урядових в’язничних інспекцій, які до цього часу відсутні в структурі державного управління пенітенціарною системою України.

Ця стаття є продовженням наукових досліджень автора з тематики створення в’язничних інспекцій в Україні   (Yagunov, D. Prison inspections in the light of further penitentiary reform in Ukraine / Dmytro Yagunov // Evropský politický a právní diskurz. – 2015. – Svazek 2. – 5. vydání. – S. 156 – 160).

З урахуванням викладеного вище, ця стаття має за мету:

  1. Висвітлити основні положення основоположних міжнародних стандартів, які стосуються в’язничних інспекцій;
  2. Проаналізувати проблему прокурорського нагляду за виконанням судових рішень у кримінальних справах у світлі проекту конституційних змін від 25.11.2015 в частині правосудді;
  3. Надати рекомендації щодо створення в України системи в’язничних інспекцій.

Викладаючи основний матеріал цієї статті, ми б хотіли, нагадати, що Мінімальні стандартні правила ООН поводження з ув’язненими (1955) вже на час їх прийняття містили відповідні рекомендації щодо створення в’язничних інспекцій як невід’ємного елемента національної пенітенціарної системи.

Так, Правило 55 передбачало, що пенітенціарні заклади і служби повинні підлягати регулярній інспекції з боку кваліфікованих і досвідчених інспекторів, яких призначає компетентна влада. Інспектори повинні, зокрема, переконатися в тому, що місця ув’язнення працюють відповідно до чинних законів і приписів і що їх робота відповідає завданням, поставленим перед пенітенціарними і виправними службами.

Європейські пенітенціарні правила 1987 року також містили вкрай важливі положення щодо проведення урядових в’язничних інспекцій (Рекомендація № R(87)3, ухвалена 12.02.1987 на 404-му засіданні заступників міністрів). Так, в Європейських в’язничних правилах особливо наголошувалося, що вони мали на меті, серед всього іншого, забезпечити основні реальні критерії, за допомогою яких адміністрації в’язниць та особи, відповідальні за інспектування умов утримання та управління в’язницями, могли б об’єктивно оцінювати стан справ та ступінь просування до більш високих стандартів.

Правило 4 містило рекомендацію, щоб кваліфіковані та досвідчені інспектори, призначені відповідним компетентним органом, регулярно перевіряли пенітенціарні установи та служби. Вони, зокрема, повинні перевіряти, у якій мірі діяльність цих установ відповідає чинним законам і нормативним актам, цілям в’язничної служби та вимогам цих правил.

Згідно з новою редакцією Європейських пенітенціарних правил (Рекомендація № R (2006)2 Комітету Міністрів, прийнято 11.01.2006 на 952-й зустрічі Заступників Міністрів), пенітенціарні установи повинні регулярно інспектуватися державними органами. Більш детально положення щодо в’язничних інспекцій сформульовані в частині VI («Інспекція та моніторинг»).

Так, державам-членам ради Європи було рекомендовано створити відповідні урядові інспекції з метою оцінки того, чи відповідає управління в’язницями вимогам національного законодавства та міжнародного права, а також положень даних Правил (Правило 92).

І, нарешті, відповідно до нової редакції Мінімальних стандартних правил ООН поводження з ув’язненими 2015 року (Правила Мандели), питання проведення в’язничних інспекцій отримали ще більшу увагу та деталізацію, що свідчить про неабияку важливість до питання урядового інспектування результатів впровадження пенітенціарної політики. Є очевидним, що Правила Мандели містять найбільш детальні положення щодо сутності в’язничних інспекцій, їх повноважень, завдань та принципів роботи порівняно з будь-якими іншими стандартами прав людини ООН та Ради Європи.

Так, відповідно до Правила 83 Правил Мандели повинна існувати подвійна система регулярних інспекцій тюремних установ і пенітенціарних служб, яка складається з двох елементів, до яких відносяться: a) внутрішні або адміністративні інспекції (проводяться центральними органами управління в’язничною системою); b) зовнішні перевірки (проводяться незалежним від в’язничної адміністрації органом, яким може бути компетентний міжнародний або регіональний орган).

Проте в обох випадках мета як внутрішніх, так і зовнішніх інспекцій полягає в тому, щоб упевнитися, що управління в’язничними установами здійснюється згідно з діючими законами, нормативно-правовими актами, політикою і процедурами, що їх робота відповідає завданням, поставленим перед пенітенціарними і виправними службами, і що права ув’язнених захищені.

Правила Мандели (2015) містять окремі положення, присвячені повноваженням інспекторів при здійсненні останніми своїх повноважень.

Так, відповідно до Правила 84 згаданого вище оонівського стандарту інспектори повинні мати право: a) отримувати доступ до всієї необхідної інформації; b) безперешкодно вибирати в’язниці, які вони бажають відвідати, в тому числі шляхом проведення незапланованих інспекцій за своєю власною ініціативою, і ув’язнених, з якими вони бажають поговорити; c) проводити в ході відвідувань бесіди з ув’язненими і персоналом в’язниць без свідків і в умовах повної конфіденційності; d) давати рекомендації керівництву в’язниць та іншим посадовим особам пенітенціарної системи та іншим компетентним органам.

Згідно з Правилами Мандели до складу груп зовнішньої перевірки повинні входити кваліфіковані та досвідчені інспектори, які призначаються компетентним органом, у тому числі медичні фахівці.

Функціонування в’язничних інспекцій пов’язане з максимальним висвітленням результатів такої роботи, адже за результатами кожної інспекції повинен представлятися письмовий звіт до компетентного органу. Правила Мандели наголошують, що належну увагу слід приділяти оприлюдненню звітів за результатами зовнішніх перевірок, за винятком будь-яких персональних даних про ув’язнених, якщо вони не дали свого явно вираженої згоди. В’язнична адміністрація або інші компетентні органи, залежно від обставин, повинні протягом розумного строку вказати, чи будуть вони виконувати рекомендації за підсумками зовнішньої перевірки.

Питання діяльності в’язничних інспекцій знайшли своє відображення також і в інших міжнародних стандартах прав людини у сфері виконання/відбування кримінальних покарань.

Так, у Зводі принципів захисту всіх осіб, що підлягають затриманню чи ув’язненню (Резолюція ГА ООН 43/173 від 09.12.1988) вказується, що з метою здійснення контролю за суворим дотриманням відповідних законів і правил, місця ув’язнення повинні регулярно відвідуватися кваліфікованими і досвідченими особами, призначеними і відповідальними перед компетентними органами влади, що не є частиною органу, що безпосередньо підпорядковується адміністрації місць позбавлення волі (Принцип 29).

В Рекомендації CM/Rec (2014)3 стосовно небезпечних злочинців (ухвалена 19.02.2014 на 1192-ій зустрічі заступників міністрів) питанням інспекції також приділено особливу увагу. Так, пункт 43 цих Рекомендацій вказує на те, що персонал і установи, що мають справу з небезпечними злочинцями, повинні бути об’єктом регулярного державного контролю та незалежного моніторингу.

В Європейських правилах стосовно неповнолітніх правопорушників, які підлягають призначенню санкцій або заходів (прийнято 05.11.2008 на 1040-й зустрічі заступників міністрів) також звертається увага, що застосування будь-яких санкцій чи заходів має підлягати постійним урядовим перевіркам та проведенню незалежного моніторингу (Правило 20).

Так, Правило 125 вказує на те, що заклади, в яких перебувають неповнолітні, позбавлені волі, та органи, які запроваджують громадські санкції та заходи, повинні регулярно проходити інспектування з боку державних інстанцій, з метою перевірки, чи працюють вони відповідно до вимог національного та міжнародного законодавства та дотримання цих Правил.

Що стосується України, то питання затвердження національних в’язничних стандартів та створення внутрішніх й зовнішніх в’язничних інспекцій набуває ще більшої гостроти й актуальності з огляду на те, що у найближчій перспективі прокуратура України буде позбавлена однієї зі своїх традиційних функцій, а саме функції нагляду за дотриманням законів при виконання рішень судій у кримінальних справах. Так, відповідні зміни було представлено у внесеному Президентом України проекту Закону про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (№ 3524 від 25.11.2015).

Так, згідно із запропонованим проектом змін до Конституції України, пункт 9 Розділу «Перехідні положення» наголошує: «Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів … функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, – до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій», що є ще одним прикладом прямого впливу міжнародних стандартів (зокрема, Правил Мандели) на конституційне будівництво у нашій державі.

Говорячи про прокурорський нагляд у цій сфері, не можна сказати, що прокуратура здійснює цю функцію нагляду погано або добре (хоч, з іншого боку, на нашу думку, ця діяльність була та залишається максимально прихованою від громадськості). На наше глибоке переконання, ця функція є в принципі глибоко неприродною для прокурора як сторони обвинувачення, адже сторона обвинувачення не може бути ефективним гарантом дотримання прав засудженого.

В світлі оонівських та європейських стандартів прокуратура України при здійсненні функції цього нагляду фактично є прикладом певної змішаної моделі зовнішньої інспекції та незалежного моніторингу, причому прикладом доволі незграбним. Пояснення такої очевидної, на наш погляд, правової незграбності полягає в наступному.

Прокуратура при здійсненні нагляду за виконанні рішень судів у кримінальних справах сфокусована на пошуку порушень закону та підзаконних нормативних актів, а тому не може вийти за межі національного закону, так само як не може оперувати «міжнародними стандартами» та «найкращими практиками» в оцінці відповідності діяльності в’язниці критеріям ефективності та результативності. Іншими словами, прокурори в своїй діяльності орієнтовані на «мінімум», у той час коли ефективне управління в’язницею вимагає орієнтації на досягнення «максимуму».

А головне в цьому контексті полягає в тому, що прокурор як представник сторони обвинувачення, який намагався з усіх сил реалізувати за законною процедурою увесь обсяг кримінальної репресії проти певної особи у певному кримінальному провадженні, після набуття вироком законної сили не може бути особою, на яку покладено функції піклування за цю особу під час відбування кримінального покарання.

На нашу думку, поєднання прокурором двох функцій (функції процесуального керівництва та функції нагляду під час виконання рішень судів у кримінальних справах) є нелогічним та неприродним, адже йдеться про поєднання того, що не може поєднуватися в принципі.

Невипадково, ще 1996 року експерти Ради Європи у своїй доповіді «Оцінка в’язничної системи України» (Доповідь про місії експертів Ради Європи в Україну у червні та серпні 1996 року) рекомендували українському урядові створити незалежну в’язничну інспекцію, а після цього скасувати наглядові функції прокурора. Гадаємо, що є доволі іронічним, що лише через майже 20 років після цих рекомендацій в Україні було зроблено перші кроки щодо реалізації таких рекомендацій. З іншого боку, головне є те, що перші такі кроки вже зроблено.

Беручи викладене вище до уваги, можна подати наступне описання першочергових кроків у сфері реформування пенітенціарної системи з огляду на положення Правил Мандели (2015), Європейських пенітенціарних правил (2006) та інших міжнародних стандартів

 

1. Прокурорський нагляд.

З огляду на проекту змін до Конституції України щодо правосуддя постає гостре питання щодо подальшого зменшення втручання прокурорів до сфери виконання покарань. Таке зменшення є цілком природним, адже роки радянської влади та незалежності України більш ніж переконливо довели, що прокуратура нездатна оперативно реагувати на порушення прав ув’язнених, а сам інститут прокурорського нагляду у цій сфері не може бути інструментом вдосконалення кримінально-виконавчої політики в аспекті забезпечення дотримання прав ув’язнених. Тому втрата прокуратурою функції нагляду за виконанням рішень судів у кримінальних справах в цілому є виваженим та обґрунтованим кроком з огляду на подальше реформування пенітенціарної системи.

Прокуратурі варто не розпиляти свою увагу на велику кількість функцій, а краще виконувати на належному рівні принаймні свою головну функцію (звичайно, йдеться про процесуальне керівництво у кримінальному провадженні та підтримання державного обвинувачення у цьому ж провадженні).

Єдине питання полягає в тому, хто саме зможе замінити прокуратуру при виконанні цієї функції щодо захисту прав ув’язнених. Гадаємо, що ця заміна повинна відбутися через створення у складі Міністерства юстиції України та Державної пенітенціарної служби України відповідно внутрішньої та зовнішньої в’язничних (пенітенціарних) інспекцій.

2. Незалежні в’язничні інспекції.

Оонівські та європейські рекомендації щодо створення подвійної системи в’язничних інспекцій містять чіткі й недвозначні приписи щодо принципів створення відповідних структур в Україні. Більше того, на нашу думку, Правила Мандели буквально заслуговують на те, щоб бути перенесеною до національного законодавства з вельми незначними змінами, адже приписи, що містяться в цих Правилах щодо в’язничних інспекцій, є чіткими, конкретними та всеохоплюючими.

З огляду на приписи таких вагомих та важливих міжнародних та європейських інструментів Міністерству юстиції України та Державній пенітенціарній службі України фактично вже нічого не залишається, окрім як вжити заходів щодо створення відповідних департаментів у своїх організаційних структурах.

3. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

В умовах сьогодення в’язничні інспекції, які діють в європейських країнах, розглядаються як частина національного превентивного механізму. В Україні поняття національного превентивного механізму здебільшого асоціюється з діяльністю Уповноваженого ВРУ з прав людини та відповідного підрозділу у складі Секретаріату Уповноваженого (Департамент з питань реалізації національного превентивного механізму).

Віддаючи належне діяльності Уповноваженого у сфері захисту прав людини в Україні, треба вказати на певні аспекти, які доводять, що діяльність Уповноваженого не виключає й не замінює в’язничних інспекцій в Україні.

По-перше, діяльність офісу Уповноваженого не може «покрити» всю територію України у тому обсязі, як це мають робити в’язничні інспекції (як в територіальному, так і предметному контексті).

По-друге, діяльність офісу Уповноваженого пов’язана з дотриманням прав людини не лише у пенітенціарних установах, проте й в інших місцях несвободи, що об’єктивне унеможливлює ту саму «регулярність», на яку вказують міжнародні стандарти.

По-третє, діяльність Уповноваженого (як і у випадку з прокуратурою) спрямована на «мінімум» прав, який має бути дотримано у в’язниці, у той час діяльність в’язничних інспекцій спрямована на забезпечення «максимуму» того, що можна «взяти» від певної конкретної в’язниці у сфері надання реабілітаційних послуг, забезпечення безпечного середовища (як для ув’язнених, так і для персоналу).

По-четверте, сама вказівка на те, що такі інспекції повинні бути «урядовими» надає остаточну відповідь на відповідне питання.

Іншими словами, інспекційна діяльність у тому вигляді, як це пропонується в Правилах Мандели та Європейських в’язничних правилах, не є природною для офісу Уповноваженого з огляду на цілі та завдання його діяльності. Крім того, Уповноважений не може забезпечити глибину та регулярність такого інспектування.

4. Міністерство юстиції України

Відтак, гадаємо, ключова ініціатива щодо створення в’язничних інспекцій та впровадження національних в’язничних стандартів від сьогодні має належати Міністерству юстиції. До цього часу Мінюст демонстрував й продовжує демонструвати зайву сором’язливість щодо реального впливу на кримінально-виконавчу політику в Україні, яка була й залишається більш ніж неприродною. Міністерство юстиції, яке є відповідальним за формування кримінально-виконавчої політики в Україні, не може самоусуватися від оцінки результатів впровадження такої політики. Між тим найбільш дієвим інструментом оцінювання результатів реалізації впровадження цієї політки є результати діяльності відповідних в’язничних інспекцій у вигляді їх доповідей.

5. Прозорість в діяльності в’язничних інспекцій та принципи їх проведення.

Принципи проведення в’язничних інспекцій в Україні не повинні мати нічого спільного з принципами прокурорських перевірок, де основа увага фокусувалася на досягненні планових показників щодо кількості осіб, притягнутих до дисциплінарної відповідальності. Метою будь-якою інспекції повинно стати надання рекомендацій щодо забезпечення «здорового клімату» у в’язниці. Завдання керівника установи після отримання таких рекомендацій полягає у вивченні рекомендацій та публічному звітуванні на предмет їх виконання або невиконання. У будь-якому випадку керівник установи повинен надати пояснення щодо підстав та причин невиконання або часткового виконання тих чи інших рекомендацій. Результати будь-якої інспекції повинні широко оприлюднюватися на веб-сайтах Мінюсту та ДПтС у форматі, зручному для завантажування та подальшого користування з одночасним поясненням того, наскільки зазначені рекомендації були виконані.

З урахуванням викладеного вище можна впевнено сказати, що створення й затвердження національних візничих стандартів та створення як внутрішньої (у складі центрального апарату Державної пенітенціарної служби України), так і зовнішньої (у складі, наприклад, Міністерства юстиції України) в’язничної інспекції є одним з найбільш важливих напрямків пенітенціарної реформи в Україні на сучасному етапі.

 

In English – eppd_v2_iss5_2015_Ягунов

In Ukrainian – http://www.visnyk-juris.uzhnu.uz.ua/file/No.35(2)/part_3/31.pdf