Ефективність дисциплінарного контролю над прокурорами: між незалежністю та корпоративним захистом
На підставі офіційних статистичних даних Офісу Генерального прокурора та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП) нами здійснено комплексний аналіз дисциплінарної практики щодо прокурорів України за 2020–2025 роки з окремими екскурсами в 2026 рік. Дослідження охоплює динаміку чисельності прокурорського корпусу, структуру та щорічні показники накладених стягнень, рівень конверсії скарг у реальні санкції та підстави закриття проваджень. Аналіз дозволяє стверджувати, що КДКП, попри формальну незалежність від органів прокуратури, функціонує як механізм із вираженими корпоративними рисами: переважна більшість скарг відхиляється, провадження закриваються без стягнень, а санкції застосовуються переважно у найочевидніших випадках. Ці характеристики ставлять питання про ступінь ефективності інституту як незалежного органу зовнішнього контролю.
МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ТА ДЖЕРЕЛЬНА БАЗА
Аналітичний огляд ґрунтується на двох офіційних джерелах.
Перше — відповідь Офісу Генерального прокурора від 27 березня 2026 року (вих. № 30/3-442ВИХ-26), яка містить відомості про фактичну чисельність прокурорів та стягнення, застосовані за наказами Генерального прокурора й керівників обласних прокуратур у 2020–2025 роках.
Друге – відповідь КДКП від 27 березня 2026 року (вих. № 043-1014вих-26), яка містить дані про кількість притягнутих до дисциплінарної відповідальності прокурорів, структуру стягнень та кількість закритих без накладення стягнення проваджень за 2021–2025 роки.
Необхідно зазначити, що два потоки даних не дублюють, а доповнюють один одного. Дані ОГП відображають відомчі стягнення, що накладаються безпосередньо наказами прокурорського керівництва в межах внутрішнього службового управління. Дані КДКП відображають рішення незалежного колегіального органу, утвореного відповідно до Закону «Про прокуратуру». Водночас слід враховувати, що до 1 вересня 2021 року КДКП не функціонувала (її діяльність була зупинена Законом № 113-IX від 19 вересня 2019 року в межах реформи прокуратури), а функції дисциплінарного контролю виконували кадрові комісії. Відповідно, зіставлення даних за 2020–2021 роки з показниками пізніших років потребує методологічної обережності.
ЧИСЕЛЬНІСТЬ ПРОКУРОРСЬКОГО КОРПУСУ (2020–2025)
Відправним пунктом для обчислення відносних показників дисциплінарної активності є динаміка чисельності прокурорів. За відповідними даними ОГП фактична чисельність прокурорів у 2020–2025 роках була такою:
Таблиця. Фактична чисельність прокурорів органів прокуратури України (2020–2025)
| Рік | Всього | ОГП | Обласні | Окружні / місцеві |
| 2020 | 8800 | 842 | 2630 | 5328 |
| 2021 | 8996 | 942 | 2934 | 5120 |
| 2022 | 8714 | 894 | 2772 | 5048 |
| 2023 | 8555 | 973 | 2688 | 4894 |
| 2024 | 8489 | 912 | 2802 | 4775 |
| 2025 | 8595 | 1020 | 3193 | 4382 |
Загальна чисельність прокурорів демонструє поступове скорочення з максимуму 2021 року (8 996 осіб) до мінімуму 2024-го (8489 осіб) та незначне відновлення у 2025-му (8595 осіб). Більш виразна тенденція простежується на структурному рівні: чисельність прокурорів окружних прокуратур скоротилася з 5328 у 2020 році до 4382 у 2025-му (–17,7%), тоді як чисельність в ОГП зросла з 842 до 1020 осіб (+21,1%), а в обласних прокуратурах — з 2630 до 3 193 (+21,4%). Ця реструктуризація свідчить про посилення управлінської та наглядової вертикалі при скороченні «польового» рівня. Скорочення корпусу «лінійних» прокурорів при збільшенні наглядового апарату є характерною рисою реформованої системи і безпосередньо впливає на навантаження – а відтак і на ризики дисциплінарних порушень.
СТАТИСТИКА ДИСЦИПЛІНАРНИХ СТЯГНЕНЬ
Дані КДКП є основним аналітичним масивом для оцінки дисциплінарної практики, оскільки відображають рішення незалежного органу, що вирішує питання дисциплінарної відповідальності прокурорів колегіально та з дотриманням встановленої процедури. Починаючи з 1 вересня 2021 року, коли КДКП відновила роботу, зафіксовані такі показники:
Таблиця. Дисциплінарні стягнення КДКП та закриті провадження (IV кв. 2021 р. – 2025 р.)
| Притягнуто | Догана | Заборона переве-дення | Звільнення | Закрито без стягнення | % звільнень | |
| 2021 | 15 | 7 | 5 | 3 | 17 | 20% |
| 2022 | 116 | 70 | 19 | 27 | 98 | 23% |
| 2023 | 132 | 70 | 28 | 34 | 96 | 26% |
| 2024 | 90 | 61 | 12 | 17 | 36 | 19% |
| 2025 | 83 | 25 | 19 | 39 | 91 | 47% |
| Разом | 436 | 233 | 83 | 120 | 338 | 28% |
За весь аналізований період (2021–2025) КДКП притягла до відповідальності 436 прокурорів і закрила без накладення стягнення 338 проваджень. Пік активності – 2023 рік (132 притягнутих). Після цього – суттєвий спад (90 у 2024-му, 83 у 2025-му), однак якість стягнень радикально змінилася: у 2025 році частка звільнень становить 47% – проти 19% у 2024-му. Іншими словами, КДКП застосовує менше стягнень, але стає суворішою у виборі їх виду. Такий перехід від кількісної до якісної пунітивності є характерним для зрілих дисциплінарних систем.
КОНВЕРСІЙНИЙ КОЕФІЦІЄНТ: ВІД СКАРГИ ДО СТЯГНЕННЯ
Ключовим показником ефективності (або, залежно від позиції, «захисності») дисциплінарного органу є співвідношення між кількістю поданих скарг і кількістю реально накладених стягнень. Для КДКП цей показник виглядає наступним чином:
Таблиця. Конверсія скарг у стягнення КДКП. Джерела: дані з відкритих звітів КДКП
| Рік | Скарги (КДКП) | Відмова у відкритті | Відкрито провадженні | Притягнуто зі стягненням | Конверсійний коеф. (скарга→стягнення) |
| 2024 | 980 | ~578 | 402 | 90 | ~9,2% |
| 2025 | 1296 | 894 | 402 | 83 | ~6,4% |
Конверсійний коефіцієнт 2024 року становить близько 9,2% – тобто лише приблизно кожна одинадцята скарга завершується реальним стягненням. У 2025 році, незважаючи на більший вхідний потік скарг (1296), показник знизився до близько 6,4%. Іншими словами, понад 90% скарг або відхиляються вже на стадії вирішення питання про відкриття провадження (у 2025 р. відмовлено у відкритті у 894 із 1296 випадків, тобто у 69%), або закриваються без стягнення вже після відкриття. Це вдвічі нижче, ніж, наприклад, середні показники ефективності дисциплінарних систем у порівняних правових порядках.
Особливу аналітичну вагу має «вторинний фільтр»: з тих скарг, які таки пройшли стадію відкриття провадження, у 2025 році без стягнення закрито 91 провадження при 83 стягненнях — тобто закритих більше, ніж тих, де відповідальність настала. Цей феномен потребує самостійного пояснення і розглядається у наступному розділі.
ЗАКРИТТЯ ПРОВАДЖЕНЬ: ПІДСТАВИ ТА СИСТЕМНА ЛОГІКА
За весь аналізований період КДКП закрила 338 дисциплінарних проваджень без накладення стягнення. Аналіз конкретних рішень дозволяє виокремити кілька стійких підстав закриття:
Таблиця. Підстави закриття дисциплінарних проваджень.
| Підстава закриття | Зміст | Поширеність |
| Недоведеність проступку | Обставини скарги «не знайшли підтвердження». Застосовується стандарт «більше ймовірне, ніж ні» | Домінуюча (60–85%) |
| Вибуття з корпусу | Прокурор звільнився до розгляду – КДКП втрачає юрисдикцію | Систематична |
| Обмеженість компетенції | КДКП «не наділена повноваженнями» оцінювати рішення судів і процесуальні рішення | Регулярна |
| Сплив строків (1 рік) | Факт проступку встановлено, але рішення не може бути прийнято після 1 року з дня вчинення | Нерідка |
| Неконкретність скарги | Скаржник посилається лише на ЗМІ без конкретних фактів – КДКП відмовляє | Актуальна (2026) |
Домінуючою є перша підстава – недоведеність проступку. КДКП регулярно констатує, що «обставини скарги не знайшли підтвердження під час перевірки», застосовуючи стандарт доказування «більше ймовірне, ніж не». Попри те що цей стандарт є цілком обґрунтованим для органу, що виконує функції «квазі-суду», на практиці його застосування нерідко веде до закриття справ, де порушення є очевидним, але «документальний слід» виявляється недостатнім. Прикметно, що в одній зі справ прокурор уже мав попереднє стягнення за аналогічне порушення (неповноту декларації), однак нове провадження закрито через недоведеність – КДКП підкреслила, що попередні стягнення не тягнуть автоматичної ескалації.
Другою рисою є системне використання «процесуального рятувального кола»: підстав, що дозволяють закрити справу без оцінки суті – спливання строку (1 рік з дня вчинення проступку), втрата прокурором статусу до завершення провадження, або обмеженість компетенції Комісії. Ці підстави хоч і є правомірними, у сукупності функціонують як структурні «люки», через які чимала частина справ вислизає від реальної оцінки.
Важливою є й третя закономірність – корпоративна замкненість скаржного потоку. В аналізованому масиві рішень усі без винятку скаржники є представниками прокурорської вертикалі: керівники прокуратур, Генеральна інспекція ОГП, начальники структурних підрозділів. Жодного провадження, ефективно порушеного за скаргою адвоката, потерпілого чи громадянина, у дослідженому масиві не зафіксовано. Попри те що закон формально допускає такі скарги, на практиці зовнішній суспільний контроль через КДКП є майже нульовим.
СТРУКТУРА СТЯГНЕНЬ ТА ПРИНЦИП ПРОПОРЦІЙНОСТІ
Закон України «Про прокуратуру» передбачає три рівні дисциплінарних стягнень: догана (найлегша), заборона на переведення або підвищення протягом одного року (середня) та звільнення з посади (максимальна). Аналіз практики свідчить, що КДКП дотримується чіткої ієрархії при виборі стягнення.
Догана застосовується переважно за одноразові процесуальні порушення (неявка до суду, несвоєчасне подання декларації), за умови відсутності попередніх стягнень та наявності позитивної службової характеристики. Заборона на переведення/підвищення використовується у справах, де встановлено умисний характер порушення або корупційну спрямованість без ознак систематичності. Звільнення застосовується виключно у випадках умисної, системної або очевидно корупційної поведінки, де перебування прокурора на посаді визнається несумісним з вимогами до корпусу.
Стандартна мотивувальна формула звучить як «стягнення є пропорційним вчиненому проступку та враховує ступінь його тяжкості, форму вини, наявність або відсутність пом’якшуючих обставин». Міжнародні формально присутні у мотивуванні більшості рішень, хоча виконують переважно риторичну, а не автономну нормативну функцію.
Знаковою тенденцією 2025 року є те, що вперше за аналізований період частка звільнень (47%) перевищила частку доган (30%) у загальній структурі стягнень КДКП. Причина – масові звільнення у зв’язку зі скандалом із фіктивними інвалідностями та корупційними провадженнями. Проте навіть ця жорсткіша практика застосовується лише тоді, коли доказова база є безспірною — у випадках, де результати таємних перевірок доброчесності, оперативні матеріали або судові вироки залишають Комісії мало простору для закриття справи.
КДКП ЯК «НЕФОРМАЛЬНИЙ АДВОКАТ» ПРОКУРОРІВ: АНАЛІТИЧНА ТЕЗА
Сукупність наведених вище даних дає підстави для формулювання ключової аналітичної тези: попри формальну незалежність від органів прокуратури, закріплену у статті 73 Закону «Про прокуратуру» (КДКП є самостійною юридичною особою), фактична практика Комісії відтворює модель корпоративного захисту, в якій дисциплінарний механізм функціонує передусім в інтересах збереження, а не контролю корпусу.
Аргументи на підтримку цієї тези такі.
По-перше, переважна більшість скарг відхиляється ще до відкриття провадження. Так, у 2025 році КДКП відмовила у відкритті провадження у 69% випадків (894 із 1296 скарг). Це означає, що більшість звернень, у тому числі ті, що містять серйозні звинувачення, не проходять навіть первинного розгляду.
По-друге, навіть ті провадження, що дійшли до розгляду по суті, закриваються без стягнення у 40–53% випадків. Поєднання двох фільтрів – на стадії відкриття і на стадії розгляду – дає загальний конверсійний коефіцієнт менше 10%.
По-третє, коли стягнення все ж накладається, воно, як правило, є найм’якшим – доганою. Звільнення застосовується лише в найочевидніших, нерідко вже медійно відомих випадках або тоді, коли корупційна складова підтверджена матеріалами кримінального провадження НАБУ чи САП. Тобто КДКП реагує не на саму поведінку, а на її публічну незворотність.
По-четверте, корпоративна замкненість скаржного потоку означає, що дисциплінарний механізм майже виключно обслуговує внутрішні управлінські потреби прокурорської ієрархії – покарання «незручних» підлеглих або реагування на медійні скандали, – але не функціонує як канал зовнішньої підзвітності.
По-п’яте, аргументом на підтримку тези є і структурна прогалина щодо вищого керівництва: у справах, пов’язаних з оцінкою поведінки керівників обласних прокуратур, КДКП регулярно посилається на обмеженість своєї компетенції або недостатність доказів, а у відомому прецеденті 2018 року взагалі визнала себе некомпетентною щодо Генерального прокурора.
Усе це не означає, що КДКП свідомо «кришує» порушників – формально-правові підстави закриття справ, як правило, є обґрунтованими. Однак сукупний ефект існуючих процедур, доказових стандартів і обмежень компетенції полягає в тому, що реальна відповідальність настає лише для найбільш одіозних випадків, тоді як системна посередня недбалість і дрібна корупція залишаються поза ефективним дисциплінарним контролем.
ВИСНОВКИ
Аналіз дисциплінарної практики КДКП за 2020–2026 роки на підставі офіційних статистичних даних дозволяє сформулювати такі висновки.
По-перше, рівень дисциплінарного охоплення залишається низьким: навіть у рекордні 2022–2023 роки під дисциплінарну відповідальність підпадало не більше 1,5% прокурорського корпусу за відомчим каналом і менше 1% за каналом КДКП. За таких показників дисциплінарний механізм не може вважатися ефективним інструментом системної якості.
По-друге, конверсійний коефіцієнт «скарга → стягнення» в межах КДКП становить менше 10% і є структурно низьким, що зумовлено як особливостями доказового стандарту, так і вузькою компетенцією Комісії та процесуальними підставами закриття справ.
По-третє, структура стягнень зазнала позитивних зрушень: частка звільнень зросла з ~10% до реформи до 47% у 2025 році, що свідчить про підвищення якості рішень у разі, коли відповідальність таки настає. Проте цей прогрес не компенсує загального низького рівня охоплення.
По-четверте, дисциплінарний механізм є системно замкненим і орієнтованим на внутрішні потреби прокурорської ієрархії: зовнішні суб’єкти – адвокати, потерпілі, громадяни – фактично позбавлені можливості ефективно ініціювати провадження. Це суперечить стандартам зовнішньої підзвітності та ставить питання відповідності реального функціонування КДКП принципам, закладеним у Рекомендаціях Ради Європи щодо прокурорів.
По-п’яте, перспективи вдосконалення системи передбачають необхідність розширення кола ефективних скаржників, збільшення строку давності притягнення до відповідальності, деталізації підстав для закриття проваджень і посилення прозорості в публікації рішень з їх систематизованою статистикою. Тільки за цих умов КДКП може стати дійсно незалежним органом зовнішнього контролю, а не лише формальним дотриманням вимоги про «незалежний орган».
Поділіться цим вмістом:
