Дмитро Ягунов: Циклічність невдач: періодизація пенітенціарних реформ в Україні (1991–2026) як приклад інституційного дрейфу

Українська пенітенціарна система з 1991 року пережила багато реформ – занадто багато для такого проміжку часу. Цілком природно, коли нова команда лідерів і менеджерів пенітенціарної системи, намагається змінити стан справ, рух і використання ресурсів у системі заради задекларованої мети, пов’язаної з ресоціалізацією злочинців, – хоч як би ця категорія подавалася у промовах та програмних документах. Проте кількість реформ, проведених за 35 років, свідчить про те, що ці задекларовані реформи не сягали мети.

Ці тези пропонують три положення. По-перше, розроблену періодизацію пенітенціарної політики [1] доповнено сьомою, белікарцеральною модуляцією, яка відображає зміну природи системи за умов війни. По-друге, багаторазовість невдалих реформ пояснено за допомогою теорії поступових інституційних змін [2, p. 15–18; 3, p. 18–31] через категорію інституційного дрейфу за фасадом реформ. По-третє, запропоновано п’ятифазну модель циклу невдалої пенітенціарної реформи та визначено умови, за яких цей цикл не запускається.

Найважливішою реформою була реформа 1998–1999 років, коли пенітенціарна система розірвала свої зв’язки з поліцією. Іншого шляху, власне, не було, адже Європейські пенітенціарні правила вимагають відокремлення пенітенціарної системи від органів правопорядку, і це стосується не лише пенітенціарних установ як таких, а й слідчих ізоляторів. Цього вимагали зобов’язання, взяті Україною при вступі до Ради Європи, але 1999 рік уже далеко позаду, і кількість реформ, проведених відтоді, говорить більше про кількість, а не про якість.

Не можна не сказати і про найбільш невдалу пенітенціарну реформу. Нею стала ліквідація Державної пенітенціарної служби та передання функцій управління безпосередньо Міністерству юстиції. Невдалість цього кроку згодом була фактично визнана офіційно.

Назва сама по собі не гарантує політики, і нижче ми обстоюватимемо саме цю тезу. Проте назва фіксує задекларовану мету, а тому зміна назви є індикатором конверсії мети, хоч і не зміни практики. Назва «Державна пенітенціарна служба України» відображала соціальну концепцію в’язниці – на відміну від сьогоднішнього «виконання покарань», яке не те щоб домінує: сьогодні воно є фактично єдиною функцією пенітенціарної системи.

Реформа 2016 року була неуспішною з багатьох причин, але сьогодні, напевно, краще говорити вже про наслідки: ліквідація сталої структури, ліквідація філософії, абсолютно не продумані кроки наперед, створення абсолютно неправового інституту «пенітенціарних слідчих», який у квітні 2018 року «провалився» в Конституційному Суді України [4].

У нашому дослідженні 2024 року ми зіставили динаміку фінансування пенітенціарної системи з динамікою її ключових показників [1]. Бюджет системи зріс з 227 млн. грн у 1998 році до 8056 млн. грн у 2021 році та 9523 млн. грн у 2024 році. Водночас за 2009–2019 роки кількість злочинів в установах у розрахунку на кількість ув’язнених зросла майже вчетверо – на тлі зростання фінансування в 3,5 раза, скорочення кількості ув’язнених утричі та збільшення чисельності персоналу в 1,2 раза. Зросли й показники смертності та самогубств: смертність – з 3,91 на 1000 ув’язнених у 2009 році до 9,25 у 2021 році, самогубства – з 3 на 10 тис. ув’язнених у 2009 році до 10,1 у 2021 році.

Постає закономірно провокативне питання: чи можна дійти висновку, що чим більше ми фінансуємо в’язницю, тим більше ця в’язниця вбиває, доводить людей до смерті або сприяє поширенню злочинності в пенітенціарних установах? Звичайно, такий висновок був би вкрай примітивним. Тому варто назвати і відкинути три альтернативні пояснення.

Перше – інфляція: номінальне зростання бюджету частково поглинається зростанням цін, однак у розрахунку на одного ув’язненого фінансування за 2009–2019 роки зросло приблизно вдесятеро, що суттєво перевищує інфляцію цього періоду. Друге – ефект знаменника і зміни складу контингенту: скорочення кількості ув’язнених справді підвищує відносні показники, а в установах залишається контингент із довшими строками, старший і з гіршим станом здоров’я, що саме по собі може підвищувати смертність. Проте кількість злочинів в установах зросла і в абсолютних числах – з 422 у 2009 році до 764 у 2019 році та 861 у 2021 році, тож зростання не зводиться до арифметики знаменника, а зміна складу контингенту не пояснює зростання самогубств, яке є насамперед показником умов тримання та якості управління.тання не зводиться до арифметики знаменника. Третє – зміна практики реєстрації після набрання чинності КПК України 2012 року: вона могла вплинути на загальну статистику, але не пояснює ані різкого прискорення зростання саме після реформ 2016–2017 років (середній рівень злочинності в установах зріс з 3,85 на 1000 ув’язнених у 2009–2014 роках до 7,6 у 2015–2019 роках), ані динаміки смертності, яка від реєстраційної практики не залежить. Відтак відповідь полягає в неналежному управлінні пенітенціарною системою та неефективному використанні ресурсів.

Відповідно, заявлена нами тема циклічності невдач не є гаслом. Вона є нашою констатацією стану справ, який потребує уваги. Говорячи про циклічність і про розроблену нами класифікацію модуляцій, ми вважаємо, що ця класифікація відображає певні хронічні проблеми пенітенціарної системи, першою з яких є її абсолютна непрозорість.

Центральною аналітичною категорією є модуляція пенітенціарної політики та політики пробації – період політики, виокремлений не за формальною організаційною структурою, а за її природою та сутністю. Термін «модуляція» обрано замість «періоду» чи «етапу» саме тому, що він позначає зміну природи політики, а не календарну чи організаційну межу. Такий підхід дозволяє побачити, що зміна вивісок і структур далеко не завжди означає зміну політики, а збереження вивіски, навпаки, може приховувати глибоку зміну її сутності. Водночас у мирний час межі модуляцій здебільшого збігалися з організаційними рішеннями. Це не суперечить методології: в українському випадку саме реорганізації слугували основним способом запуску змін сутності політики, тоді як змістові ознаки кожної модуляції – пріоритети політики і стиль управління – визначено окремо від організаційної форми. Війна стала першим випадком, коли сутність політики змінилася без зміни форми.

У сучасній теорії поступових інституційних змін розрізняють чотири основні механізми: витіснення (displacement), нашарування (layering), дрейф (drift) і конверсію (conversion) [2, p. 15–18; 3, p. 18–31].

Інституційний дрейф означає ситуацію, коли формальні правила та структури залишаються незмінними, тоді як їхній реальний вплив і результати поступово зсуваються внаслідок неспроможності (або небажання) пристосувати інститут до змінених умов [5]. Суть дрейфу полягає в тому, що зміна відбувається не через ухвалення рішень, а через їх відсутність: інститут «пливе за течією», і його фактичні функції віддаляються від задекларованих.

Український пенітенціарний випадок є парадоксальним і тому теоретично цікавим, адже формальні структури тут змінюються не рідко, а надто часто. Тому класичне розуміння дрейфу потребує уточнення через розведення рівнів аналізу. На рівні форм відбувається витіснення: ліквідації, перейменування, передання функцій. На рівні результатів відбувається дрейф: реальні показники системи – злочинність, смертність, самогубства, прозорість – змінюються самі собою, поза будь-якою вимірюваною метою. На рівні мети відбувається конверсія: задекларована реабілітаційна мета поступово вимивається. З 2022 року до цього додається нашарування. Зв’язок між рівнем форм і рівнем результатів найточніше описує категорія декаплінгу (decoupling): формальна структура виконує роль церемоніального фасаду, відокремленого від фактичної діяльності організації [6, p. 356–358]. Надмірна частота формальних реорганізацій створює видимість постійного руху, але цей рух не спрямований до вимірюваних цілей і не підлягає оцінці. Отже, циклічність форм є механізмом дрейфу змісту: дрейф відбувається не всупереч реформам, а через них. Таку конфігурацію пропонується позначити як інституційний дрейф за фасадом реформ.

Цей дрейф поєднується з конверсією задекларованої мети. Від соціальної концепції в’язниці, яку відображала назва «пенітенціарна служба», система перейшла до «виконання покарань» як єдиної функції, далі – до сприйняття установ як витратного майнового комплексу, що підлягає «великому  розпродажу в’язниць» без будь-яких економічних розрахунків, а за умов війни – до сприйняття ув’язненого передусім як мобілізаційного ресурсу. Показово, що звільнення засуджених для військової служби офіційно подається як механізм ресоціалізації через вияв громадянської відповідальності. При цьому жодного разу ця зміна мети не була відкрито обговорена та обґрунтована статистикою чи науковими дослідженнями. Саме відсутність оцінки результатів і відкритих даних робить дрейф непомітним, а отже – самовідтворюваним.

У нашому попередньому дослідженні було виокремлено шість модуляцій пенітенціарної та пробаційної політики [1, p. 19–43].

Перша – васально-бюрократична мілітарна модуляція (1991–1998). Пенітенціарна система у складі Міністерства внутрішніх справ (МВС) посідає, за радянською традицією, васально-маргінальне місце в поліцейській системі; стиль управління – поліцейсько-мілітаризована бюрократія.

Друга – перехідна бюрократична мілітарна модуляція (1998–1999). Її змістом стало створення Державного департаменту України з питань виконання покарань, тимчасово підпорядкованого МВС, і поступовий вихід системи з-під політичного впливу поліції на виконання зобов’язань перед Радою Європи. Саме з цією модуляцією пов’язана реформа, яку ми вважаємо найважливішою за весь період незалежності, – розрив зв’язків пенітенціарної системи з поліцією.

Третя – автономна традиційно-бюрократична модуляція (1999–2015). Департамент, а з 2010 року Державна пенітенціарна служба України  (ДПтС), функціонує як центральний орган виконавчої влади; стиль управління – класична мілітаризована бюрократія.

Четверта – централізована театральна модуляція (2015–2017). Вона полягала в ліквідації ДПтС і прямій реалізації політики Міністерством юстиції (реформа П. Петренка та Н. Бернацької). Пенітенціарна політика фактично була замінена театральною виставою, яскравою для пересічного громадянина, але спрощеною з погляду експерта, без політичної відповідальності її керівників за результати.

П’ята – децентралізована псевдоменеджеріалістська модуляція (2017–2020). Адміністрація Державної кримінально-виконавчої служби у структурі Мін’юсту стала обмеженим поверненням до моделі ДПтС; її було ліквідовано постановою Кабінету Міністрів України № 20 від 24.01.2020. Ця модуляція виокремлюється значною мірою умовно, оскільки її досягнення і провали є продовженням театральної модуляції.

Шоста – змішана псевдоменеджеріалістська модуляція (з 2020 року). Її ознаками є Департамент з питань виконання кримінальних покарань Мін’юсту, «великий розпродаж в’язниць» без економічних розрахунків, платні камери в СІЗО.

Для трьох останніх модуляцій стиль управління визначено як незбалансоване цивільно-мілітаризоване управління. При цьому термін «бюрократична» в цій класифікації не має негативної конотації: у 1991–2015 роках служба трансформувалася у межах власного дискурсу та економічних обмежень під впливом Ради Європи і тиску ЄСПЛ. Натомість «театральна» та «псевдоменеджеріалістська» модуляції мають негативну конотацію.

Так, театральну модуляцію характеризують вісім принципів: короткострокові цілі (тактика замість стратегії); ігнорування соціологічного та кримінологічного компонентів; популістське економічне домінування; непрозорість; відсутність кримінологічних прогнозів; ігнорування польового досвіду, міжнародної практики та субкультурного чинника; нав’язування реформ без підтримки на місцях; непрозоре оновлення кадрів. Рахункова палата (2017) констатувала, що мету реформи визначено вже після рішення про ліквідацію ДПтС, а нові структурні підрозділи півроку діяли без визначених функцій. Одним із найбільших провалів стало запровадження «слідчих кримінально-виконавчої служби»: з 05.01.2017 злочини в установах залишилися без уповноважених слідчих аж до Рішення КСУ від 24 квітня 2018 року № 3-р/2018, яким частину шосту статті 216 КПК України визнано неконституційною [4; 1, p. 41–42]. За даними Рахункової палати (2021), реформа не завершена, а у 2018 – першому півріччі 2020 року близько 414 млн грн витрачено без належних розрахунків і понад 60 млн грн премій виплачено з порушенням закону [7; 1, p. 44].

Остання з шести модуляцій, змішана псевдоменеджеріалістська, розпочалася у 2020 році й формально триває досі (Департамент з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції України). Проте війна змінила не вивіску, а саму природу пенітенціарної системи. Тому за тією самою методологією, яка ставить сутність вище за організаційну форму, є підстави говорити про сьому модуляцію, що розпочалася з лютого 2022 року і нашарувалася на псевдоменеджеріалістську інституційну оболонку. У термінах теорії інституційних змін це класичний випадок нашарування [2, p. 15–18]: нова логіка не заміщує стару структуру, а накладається на неї, змінюючи її сутність без зміни форми. Відтак оновлена періодизація є дворівневою: шість послідовних модуляцій утворюють інституційну оболонку, а сьома є шаром, який визначає логіку політики в межах цієї оболонки.

Нову модуляцію пропонується назвати белікарцеральною мобілізаційною модуляцією (Bellicarceral Mobilisation Modulation). Термін «белікарцеральний» (від лат. bellum – війна та carcer – в’язниця) продовжує авторську понятійну тріаду, запропоновану для аналізу злочинності воєнного часу: Дигібелум-держава (Digibellum State) описує трансформацію держави, омніфронтальний стан (Omnifront Condition) – трансформацію суспільства, белікримінальний континуум (Bellicriminal Continuum) – трансформацію злочинності та кримінальної юстиції. Белікарцеральна модуляція є проєкцією цієї тріади на місця несвободи: в’язниця перестає бути відокремленим від війни «тилом покарання» і стає одночасно ресурсом війни, об’єктом воєнного ураження та дзеркалом воєнних суспільних настроїв.

Белікарцеральна мобілізаційна модуляція – це період пенітенціарної та пробаційної політики, у якому цілі виконання покарань підпорядковуються потребам ведення війни, ув’язнені розглядаються як мобілізаційний ресурс, установи виконання покарань стають частиною омніфронтального простору ризику, а реабілітаційна парадигма остаточно поступається місцем утилітарно-мобілізаційній і пунітивній логіці. Стиль управління в межах цієї модуляції доцільно позначити як воєнно-утилітарне ресурсне управління: успішність системи вимірюється не зниженням рецидиву чи дотриманням європейських стандартів, а кількістю «вивільнених для оборони» людей і здатністю установ функціонувати під обстрілами.

Перша характеристика – мобілізаційний утилітаризм. У травні 2024 року запроваджено умовно-дострокове звільнення від відбування покарання для проходження військової служби за контрактом. Станом на лютий 2026 року для проходження військової служби за контрактом умовно-достроково звільнено понад 12 тисяч засуджених, а мобілізаційний потенціал оцінювався у 20–30% загальної кількості засуджених. Вперше за роки незалежності ув’язнений розглядається державою не як суб’єкт виправлення і ресоціалізації, а як ресурс оборони. Звільнення на фронт виконує функцію, яку в мирний час мали б виконувати програми ресоціалізації, тобто стає своєрідною «реабілітацією через війну», позбавленою будь-якої пенологічної методики та вимірюваних критеріїв успіху. Показово, що ця модуляція відтворює головну ваду попередніх: жодної публічної оцінки результатів не проведено, і невідомо, скільки звільнених загинуло, скільки самовільно залишило військові частини, скільки повторно вчинило кримінальні правопорушення.

Друга характеристика – декарцерація без політики декарцерації. Кількість ув’язнених продовжує знижуватися: 48,3 тис. осіб у 2022 році, близько 44 тис. під час візиту ЄКЗК у жовтні 2023 року, 43,4 тис. станом на 1 лютого 2024 року, близько 42 тис. у 2024 році, близько 37 тис. засуджених і узятих під варту у травні 2025 року. Однак, на відміну від 1999–2019 років, це зниження забезпечується не зваженою кримінально-правовою політикою, а мобілізацією засуджених, загальним скороченням населення внаслідок загибелі людей, міграції та окупації частини території, а також зниженням ефективності кримінальної юстиції. Саме тут статистика злочинності стає не тлом, а механізмом пенітенціарних процесів. Після тривалого зниження (321443 кримінальних правопорушення у 2021 році) кількість зареєстрованих правопорушень почала стрімко зростати: 362636 у 2022 році (зростання щомісяця до піку в серпні), 475595 у 2023 році, 492479 у 2024 році, 608101 у 2025 році (максимум з 2013 року) і 397180 за вісім місяців 2026 року. Водночас співвідношення зареєстрованих проваджень і проваджень з підозрою зросло з 1,86 у 2021 році до 2,74 у 2022 році, 2,51 у 2023 році, 2,53 у 2024 році, 3,66 у 2025 році та 5,27 у 2026 році. Зниження частки проваджень з підозрою означає падіння «пропускної здатності» кримінальної юстиції, а отже – скорочення надходження засуджених до установ виконання покарань. Водночас скорочення населення робить сумнівними й відносні показники: за відсутності достовірних даних про чисельність населення рівень ув’язнення на 100 тис. осіб втрачає порівнянність із довоєнними рядами.

Третя характеристика – в’язниця як об’єкт воєнного ураження. Омніфронтальний стан поширюється і на місця несвободи. Ув’язнений, позбавлений свободи пересування, стає подвійно вразливим: він не може самостійно евакуюватися чи сховатися, отже позитивний обов’язок держави щодо захисту його життя у воєнних умовах не послаблюється, а посилюється. Найгострішим виміром є доля установ на тимчасово окупованих територіях: частина засуджених залишилася під контролем держави-агресора. Окремим виміром є покладення на українську в’язничну службу тримання військовополонених, що безпосередньо вбудовує пенітенціарну систему в архітектуру війни.

Четверта характеристика – зниження порогу толерантності до болю і страждань. Війна нормалізує насильство і знецінює чуже страждання. Вже на початку повномасштабного вторгнення частина суспільства, у тому числі окремі відомі юристи та науковці, схвалювала публічні тілесні покарання мародерів як прояв «народної помсти». Для пенітенціарної системи це означає, що жорстоке поводження дедалі менше сприймається як скандал і дедалі більше як «справедлива відплата». Звіти ЄКЗК фіксують збереження неформальних в’язничних ієрархій, становища «принижених» і системи «днювальних»; практики катування стають прихованішими, а притягнення винних до відповідальності – складнішим.

П’ята характеристика – пунітивний популізм і белікримінальне розширення контингенту. Суспільні настрої зсуваються в бік суворості, а законодавець відповідає криміналізацією нових форм поведінки: колабораційної діяльності, пособництва державі-агресору, ухилення від військової служби, самовільного залишення військової частини та дезертирства. До традиційного контингенту додаються белікримінальні категорії засуджених, щодо яких суспільний запит на ресоціалізацію фактично відсутній, а публічний дискурс будується в термінах зради, а не виправлення.

Шоста характеристика – максимальний занепад реабілітаційної парадигми. Вона почала згасати ще за театральної та псевдоменеджеріалістських модуляцій, коли пенітенціарна система розглядалася передусім як витратний майновий комплекс, що підлягає «великому розпродажу в’язниць». Війна довершує цей процес: освітні, трудові та психосоціальні програми поступаються питанням безпеки і виживання.

Сьома характеристика – фінансова ілюзія і воєнна секретність. Фінансова ілюзія полягає в тому, що номінальне зростання бюджету – з 8056 млн грн у 2021 році до 9523 млн грн у 2024 році – створює видимість державної підтримки системи. Насправді за накопиченої інфляції 2022–2024 років майже у 50 % це зростання на 18 % означає реальне скорочення фінансування приблизно на п’яту частину. Водночас відсутність відкритих даних унеможливлює відповідь на питання, що саме суспільство отримує за ці кошти. Війна надає зручне обґрунтування для подальшого закриття даних, а радянська традиція секретності отримує нову легітимацію через режим воєнного стану. Зміни до Конституції України 2016 року позбавили прокуратуру «пенітенціарного» нагляду, проте незалежної системи пенітенціарних інспекцій, яка мала б заповнити цю прогалину, досі не створено. Це залишає систему без «критичного друга» саме тоді, коли він потрібен найбільше.

Белікарцеральна мобілізаційна модуляція є першою модуляцією, у якій пенітенціарна політика визначається не внутрішньою логікою самої системи (бюрократичною, театральною чи псевдоменеджеріалістською), а зовнішньою логікою війни. В’язниця стає водночас мобілізаційним резервуаром, фронтовою зоною і ареною суспільного реваншизму. Скорочення кількості ув’язнених, яке за інших умов вважалося б досягненням, у цій модуляції є побічним продуктом мобілізації, демографічної катастрофи та ослаблення кримінальної юстиції. Головний ризик полягає в тому, що воєнна утилітарність і пунітивні настрої легітимують відмову від стандартів поводження з ув’язненими. Проте заборона неналежного поводження є абсолютною і не допускає відступу навіть під час війни.

Таким чином, оновлена періодизація 1991–2026 років охоплює сім модуляцій: шість послідовних – васально-бюрократичну мілітарну (1991–1998), перехідну бюрократичну мілітарну (1998–1999), автономну традиційно-бюрократичну (1999–2015), централізовану театральну (2015–2017), децентралізовану псевдоменеджеріалістську (2017–2020), змішану псевдоменеджеріалістську (з 2020 року) – та белікарцеральну мобілізаційну (з 24 лютого 2022 року), нашаровану на шосту.

Порівняння модуляцій показує, що невдачі не є випадковими: вони відтворюються за повторюваною схемою. Відтак нами пропонується п’ятифазна модель циклу невдалої пенітенціарної реформи.

Перша фаза – декларація. Нова управлінська команда проголошує «нову пенітенціарну політику», «новий старт», «європейський вибір» чи «перезавантаження», апелюючи до історичних фантазмів та ідеологічних гасел, а не до статистики та наукових досліджень. Мета реформи або не формулюється зовсім, або формулюється вже після ухвалення ключових рішень.

Друга фаза – деструкція. Попередня управлінська структура ліквідується разом із накопиченою інституційною пам’яттю, кадрами і філософією. Ліквідація подається як самоцінний результат, а доцільність нової конструкції не пояснюється ані суспільству, ані експертам.

Третя фаза – вакуум. Функції передаються суб’єкту, який ще не існує або не має ресурсів для їх виконання. Найяскравішим прикладом є інститут «слідчих кримінально-виконавчої служби»: з 5 січня 2017 року поліція втратила повноваження розслідувати злочини в установах, а новий орган так і не запрацював. Інший приклад – структурні підрозділи Мін’юсту, які півроку діяли без визначених функцій. Саме у фазі вакууму реформа завдає найбільшої шкоди конкретним людям.

Четверта фаза – зовнішня корекція. Оскільки внутрішньої системи оцінки немає, помилки виправляються ззовні: Конституційним Судом України [4], Рахунковою палатою (2017, 2021) [7; 1, p. 39–40, 44], ЄСПЛ (Sklyarenko v. Ukraine), ЄКЗК. Зовнішня корекція завжди запізнюється на роки і виправляє лише юридичну форму, а не наслідки.

П’ята фаза – тиха реставрація. Система повертається до попередньої моделі під новою назвою: ДПтС була ліквідована у 2015–2016 роках, але вже у 2017 році було створено Адміністрацію Державної кримінально-виконавчої служби як обмежене повернення до моделі ДПтС; у 2020 році ліквідовано і її, замінивши Департаментом МЮ України. Реставрація ніколи не супроводжується визнанням помилки, оцінкою збитків чи персональною політичною відповідальністю. Тому вона непомітно переходить у декларацію наступного циклу.

Важливою ознакою циклу є скорочення тривалості модуляцій: сім років (1991–1998), рік (1998–1999), шістнадцять років (1999–2015), два роки (2015–2017), три роки (2017–2020). Автономна традиційно-бюрократична модуляція, найдовша й найстабільніша, була водночас і найбільш прозорою, просоціальною та «політично чесною»: вона не приховувала своєї бюрократизації і проводила глибокі реформи майже без фінансування, з консервативним персоналом, величезною кількістю ув’язнених і переповненістю. Театральні модуляції, маючи значно більші ресурси, перейшли від бездіяльності до непланованих хаотичних рухів, які проголошувалися «новою пенітенціарною політикою». Прискорення циклу є симптомом дрейфу: чим частіше змінюються структури, тим менше часу на накопичення даних, оцінку і навчання на помилках. Шоста модуляція, яка триває вже понад шість років, на перший погляд суперечить тезі про прискорення. Проте її тривалість зумовлена не стабілізацією політики, а тим, що війна заморозила цикл: декларація наступного циклу відкладена, а внутрішню логіку реформування підмінила зовнішня логіка війни.

Контрастним випадком є реформа 1998–1999 років. Вона також була ліквідацією попередньої структури і переданням функцій, проте цикл невдачі не запустила. Порівняння дозволяє визначити умови, за яких цикл не відтворюється: наявність зовнішнього нормативного якоря (зобов’язань перед Радою Європи); визначеність мети до ухвалення рішення (вихід пенітенціарної системи з-під МВС було передбачено ще Основними напрямами реформування кримінально-виконавчої системи 1991 року); збереження кадрів та інституційної пам’яті; тривалий горизонт реалізації.

Центральним механізмом, що замикає цикл, є відсутність підзвітності. За весь період незалежності не проведено жодної офіційної оцінки пенітенціарної та пробаційної політики; винятком є лише дві оцінки експертів Ради Європи (1996, 2003). Без оцінки немає пам’яті, без пам’яті – навчання, а без навчання кожна нова команда починає «з чистого аркуша», повторюючи помилки попередників.

Запропонована модель має і прогностичне значення. Після завершення війни найімовірнішою є фаза декларації нового циклу – у формі «європейського перезавантаження» в рамках виконання євроінтеграційних зобов’язань і нової Стратегії реформування пенітенціарної системи. Уникнути повторення циклу можна лише за умов, які визначено вище: мета та вимірювані індикатори мають бути сформульовані до ухвалення рішень, вихідний стан системи має бути незалежно оцінений, інституційна пам’ять має бути збережена, а незалежна система пенітенціарних інспекцій має забезпечити постійну зовнішню оцінку результатів.

Список використаних джерел:

1. Yagunov D. The Ukrainian Prison and Probation Policy (1991–2024): Modulations and Key Indicators. European Journal of Economics and Management. 2024. Vol. 10, No. 4. P. 17–86. DOI: https://doi.org/10.46340/eujem.2024.10.4.2.

2. Mahoney J., Thelen K. A Theory of Gradual Institutional Change. Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power / ed. by J. Mahoney, K. Thelen. Cambridge : Cambridge University Press, 2010. P. 1–37.

3. Streeck W., Thelen K. Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies. Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies / ed. by W. Streeck, K. Thelen. Oxford : Oxford University Press, 2005. P. 1–39.

4. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини шостої статті 216 КПК України від 24 квітня 2018 р. № 3-р/2018.

5. Hacker J. S. Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States. American Political Science Review. 2004. Vol. 98, No. 2. P. 243–260.

6. Meyer J. W., Rowan B. Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology. 1977. Vol. 83, No. 2. P. 340–363.

7. Звіт про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, спрямованих Міністерству юстиції України на виконання покарань установами і органами Державної кримінально-виконавчої служби України, а також використання і розпорядження об’єктами державної власності, належними державі матеріальними та іншими активами, що мають фінансові наслідки для державного бюджету / Рахункова палата. Київ, 2021.