Дмитро Ягунов: Деякі думки щодо результатів реалізації пенітенціарної реформи (2016 – 2017)

Минув рік з моменту того, що увійшло в історію українського державотворення як «пенітенціарна реформа».

Нагадаємо, що 18.05.2016 року Кабінет Міністрів України з легкої руки керівництва Мінюсту постановив «ліквідувати Державну пенітенціарну службу, поклавши на Міністерство юстиції завдання і функції з реалізації державної політики у сфері виконання кримінальних покарань та пробації».

Відтак у цій статті я подаю власну позицію щодо результатів цього реформування, причому слово «реформування» тут і надалі ми будемо вимушені, на жаль, ставити у лапки.

Як раніше, так і сьогодні, результати реформування не можуть не сприйматися критично  (або навіть надзвичайно критично). Те ж саме стосується передумов проведення цієї реформи, цілей, результатів реформування та персоналій, які, власне, цю реформу ініціювали та які повинні брати на себе усю повноту відповідальності за цей пенітенціарний фальстарт.

Готуючи цю статтю, я постійно ставив собі питання, а чи дійсно така критика є об’єктивною? А чи не впадаю я часом у банальне таке собі критиканство.

Правду кажучи, на небезпеку цього мені іноді вказували дуже мудрі люди, думки та поради яких глибоко поважаю та до слів яких уважно прислуховуюся. Відтак ця стаття будується на мінімальній критичності, яку я міг собі дозволити тут,  проте якої, тим не менш, не може не бути в силу суперечливості цієї реформи.

Зробимо наголос: пенітенціарна реформа була потрібна. Конче потрібна. Питання полягало лише у тому коли, у яких напрямках, у яких обсягах та в який послідовності її треба було проводити. Тим не менш, обережно та водночас критично оцінюючи, чого саме досягла українська пенітенціарна система під керівництвом відомих очільників Міністерства юстиції України за рік, що минув, зазначимо наступне.

1. Своєчасність та обсяги реформування.

Починаючи цей аналіз з питань своєчасності та обсягів реформування пенітенціарної системи, хотілося б пригорнути увагу керівників Мінюсту та провідних акторів, відповідальних за цю реформу, до класиків кримінології та пенології. До уваги реформаторів: кримінологія та пенологія – це такі науки (детальніше – у підручниках, які можна, гадаю, віднайти у бібліотеці Мінюсту).

Працюючи в університеті та викладаючи курс «Penal Police and Practices», я дуже полюбляв та вважав за обов’язок наголосити для студентів на важливості ідей Руше, Кіркхеймера та Фуко про те, що покарання – це складна соціальна функція. І що будь-яка пенальна система є відображенням конкретної соціально-економічної формації.

Іншими словами, система покарань та цілі покарання не є відображенням гуманістичної або «реакційної» спрямованості правлячих кіл (можливо це здивує когось з керівників Мінюсту, хто приміряв та приміряє наполеонівський мундир найвидатнішого сантехніка авгієвих конюшень пенітенціарної служби). Покарання є ефективним лише тому, що воно економічно доцільне або не дуже обтяжливе за конкретно соціально-економічних умов (мінімум) та його застосування економічно вигідно для правлячих кіл (максимум), де й про корупційні інтереси не варто забувати.

На жаль, історія пенітенціарних систем, пенологія та аналіз публічної політики не викладаються у вітчизняних юридичних закладах, а тому студентів-правників вже зі студентства навчають у революційний спосіб «вирішувати» усі соціальні проблеми за допомогою формальних нормативних актів або створення нових формальних структур (нове міністерство, нова служба тощо), процес чого супроводжуються красивими (а іноді й примітивними, як у нашому випадку) деклараціями та ідеологічними гаслами, які видають відсутність будь-яких спеціальних знань у відповідних акторів.

Дуже коротко мою експертну оцінку цієї пенітенціарної реформи можна відобразити за допомогою наступних тез

1. Пенітенціарна реформа була потрібна.
2. Пенітенціарна реформа була дуже потрібна.
3. Проте було вкрай непрофесійно й недбало проводити пенітенціарну реформу у формі банального руйнування однієї усталеної структури (Державної пенітенціарної служби України) та подальшого створення іншої (пенітенціарних департаментів у складі Мінюсту), з одночасним наділенням нової розбалансованої структури додатковими функціями за умов відсутності розуміння, стратегії, фінансування та розуміння потреб такого реформування.
4. Було також вкрай непрофесійно проводити пенітенціарну реформу без попереднього кримінологічного та економічного аналізу.
5.  Було також вкрай непрофесійно проводити пенітенціарну реформу без врахування позицій представників громадянського суспільства та персоналу пенітенціарної служби.
6. Було також вкрай непрофесійно провести комплексну реформу фактично воєнізованого відомства за умов подолання проблем постреволюційного періоду та в умовах повномасштабної війни.

2. Компетентність та відповідальність.

Перше, що спадає на думку при аналізі результатів (або наслідків) пенітенціарного реформування, так це розмивання політичної та юридичної відповідальності в цілому за наслідки цієї реформи. Хитросплетіння та незрозумілість політичної відповідальності за ініціювання та результати цієї реформи є її очевидними складовими. До цього часу є чітко незрозумілим, хто ініціював цю реформу і хто є її обличчям.

Відтак є незрозумілим, хто саме повинен реально продемонструвати стверджувані результати та пояснити вже наявні невдачі цієї реформи.

Натомість ми можемо лише спостерігати таке собі колективне авторство та водночас некоординоване «рупорство» відомого тріумвірату Мінюсту, який час від часу сповіщає про стверджувані успіхи реформування, не надаючи при цьому будь-яких доказів таких успіхів.

На жаль, провідні політичні гравці, які розпочали та реалізували цю реформу, не володіли ані знаннями, ані практичними навичками, ану навіть загальними уявленнями про те, що таке українська в’язниця та яким життям вона живе. Я можу помилятися, проте відповідальні за пенітенціарну реформу очільники Мінюсту перед та після проведенням цієї реформи відвідували пенітенціарні установи декілька разів на двох (і то виключно для власних піар-акцій), тому для мене особисто є неясним, як ці політичні актори взагалі могли розпочати проведення такої реформи.

Більше того, призначення особи, яка не є фахівцем у галузі пенітенціарної справи, на роль очільника пенітенціарного вектору в діяльності Мінюсту, також є додатковим свідченням того, наскільки питання політичної відповідальності та компетентності стояли на порядку денному тією мірою, щоб дійсно ініціювати та реалізовувати реформи.

3. Відсутність стратегії реформування.

Стратегія реформування пенітенціарної системи України була відсутня як перед початком реформи, так і під час її реалізації. І тому є вельми дивним не те, що солдат рушив у похід без мундира, набоїв та провіанту (проте у супроводі бравурної музики полкового міністерського оркестру).

Дивним є те, що така квартирмейстерська та цейхгаузна порожнеча чомусь влаштувала усіх провідних політичних гравців, які ухвалювали відповідне політичне рішення та у той чи інший спосіб сприяли його реалізації.

Одна мудра людина, яку я щиро поважаю за європейський стиль мислення та компетентність у питаннях пенітенціарного реформування, неодноразово казала мені, що для проведення пенітенціарної реформи була потрібна воля та рішучість, а не формальна стратегія у нашому традиційному розумінні.

Не можу не погодитися. Дійсно, якщо порахувати кількість планів, стратегій, концепцій та інших абстракцій у площині пенітенціарного реформування, що були написані, за роки незалежності нашої держави, можна потонути у цьому океані бюрократичного крючкотворства, коли раз за разом замість реального продукту вітчизняна пенітенціарна система отримувала черговий процес «погодження думок» та «робочих зустрічей з питань реформування» з певним фінальним документом, який одразу ж клався у покриту пилом скриньку таких само документів.

Проте у нашому випадку проблема полягала не в тому, що Мінюст «проїхав» по пенітенціарній системі абстрактною та непрофесійною PPT-презентацією з яскравими картинками. Справа в тому, що ця презентація була написана дійсно чесними, але наївними людьми, результатом праці яких скористалися політики з вельми сумнівною політичною чистоплотністю.

При ініціюванні та реалізації цієї реформи все було занадто. Занадто непрофесійно. Занадто спрощено. Занадто примітивно. Занадто ідеологізовано. Занадто абстрактно. Тобто так, як це було й потрібно керівництву Мінюсту та зацікавленим політичним колам, щоб «проїхатися» по пенітенціарній системі спотвореними та викривленими історичними вульгаризмами.

Минув рік після реформи, і керівництво Мінюсту було вимушено зізнатися, що цей пенітенціарний бліцкриг провалився. Так само опосередковано було визнано, що і формальна стратегія реформування – чітка та конкретна – все ж таки була потрібна, і що ця пенітенціарна реформа була заснована на ідеологічних штампах та стигматизації.

Про соціологічне та кримінологічне обґрунтування пенітенціарної реформи я взагалі мовчу, адже підкорення цього Евересту взагалі не було на порядку денному на початку реформування.

Проте факт залишається фактом: грандіозні плани Мінюсту щодо реформування (або краще – декларації) сповільнили свій рух набагато раніше, ніж можна було собі уявити. Дуже швидко настав час окопної реформаторської війни.

4. Демілітаризація.

Сьогодні поки ще важко сказати, що змінила «демілітаризація» в пенітенціарній системі, і що саме пенітенціарна система виграла від такої «демілітаризації». Та й сама «демілітаризація», здається, отримала імпульс на папері, аніж в реальному житті, адже персонал як раніше, так і сьогодні носить військову уніформу та погони.

Можна навести один приклад.

Приблизно у березні 2017 року у мережі Facebook з’явилася інформація щодо спроб Міністерства юстиції України здійснити закупівлю броньованих автомобілів та гелікоптерів для потреб пенітенціарної служби. З цього приводу я як громадянин України особисто надіслав два інформаційні запити до Міністерства юстиції України, щоб пролити світло істини на це питання та з’ясувати «коли», «навіщо» і «за скільки». Відповіді до цього часу Мінюст мені не надіслав, тому мушу висловити припущення, що ці чутки мають під собою підґрунтя. Тому, користуючись цієї нагодою, знову звертаюся до Мінюсту. Можливо керівництво Мінюсту надасть ну хоч якесь пояснення з цього приводу.

Окремо постає питання «навіщо». Питання суто філософське: навіщо в умовах проголошеної демілітаризації закупати військову спецтехніку? Пальне? Запчастини? Наймати за величезні гроші пілотів? Інше? І, до реї, якщо гуляти, то гуляти на повну і , відтак, чому не замовити роботів-кіборгів? І це на фоні того, що через низьку зарплатню у пенітенціарних установах є вакантною половина посад інспекторів режиму та охорони. І це на фоні війни з Росією та залежними терористичними угрупованнями, де, як на думку, Мінюсту, ані броньовики, ані гелікоптери аж зовсім не потрібні.

У будь-якому випадку подібні дії свідчать про реалізацію курсу, який суперечить проголошеному курсу на демілітаризацію пенітенціарної системи та ще більше занурює пенітенціарну системи у статус закритої мілітаризованої організації.

5. Кадрові призначення.

Задеклароване кадрове оновлення пенітенціарної служби провалилося. Такий фінал кадрового аспекту пенітенціарної реформи був очевидним і до початку реформи, не кажучи вже про подальші етапи її реалізації.

Так, кадрове оновлення перетворилося лише на примітиву кадрову пертурбацію та примушення персоналу пенітенціарної служби перебувати у напруженому стані. За результатами чисток пенітенціарної системи від «катів-пенітенціаріїв» та «пенітенціаріїв -корупціонерів» 95% персоналу пенітенціарної служби наразі продовжують перебувати на тих саме посадах (навіть беручи до уваги перетворення «радянської» кримінально-виконавчої інспекції на «європейську» службу пробації).

Конкурси на посади до відповідних пенітенціарних департаментів центрального апарату Міністерства юстиції України та міжрегіональних управлінь з питань виконання покарань та пробації фактично перетворилися на виставу (не дуже, до речі, видовищну), не зважаючи на присутність представників міжнародних організацій. У ряді випадків під впливом авторитету міжнародних організацій керівництво Міністерства юстиції України було змушене призначити на посади окремих кандидатів всупереч власній же волі з метою уникнути скандалів з елементами корупції.

6. Створення слідчого апарату.

Під новий 2017-й рік народні депутати, наближені до керівництва Міністерства юстиції України і за ініціативою останнього, «подарували» пенітенціарній системі «сюрприз», від якого пенітенціарна система (та й суспільство в цілому) буде ще довго відходити в плані кримінологічних наслідків.

Йдеться про слідчих кримінально-виконавчої служби.

Чесно кажучи, до цього часу не є зрозумілим, для чого взагалі приймався цей закон. При цьому варто зауважити на вельми цікавій деталі: після його прийняття Мінюст (крім невеличкого посту про цей закон на офіційному сайті Мінюсту) так і не оприлюднив своєї чіткої правової позиції та стратегії щодо реалізації цього закону, водночас із маніакальною завзятістю взявшись за написання позбавлених логіки та відірваних від реального життя інструкцій щодо організації роботи слідчих пенітенціарної служби, які до того ж тотально суперечили КПК України.

Після того, як провідні науковці та експерти (не кажучи же про Уповноваженого ВРУ з прав людини та міжнародні організації) вказали на невідповідність цього закону всьому, що можна собі уявити, ентузіазм Мінюсту різко випарувався. Можна констатувати, що станом на сьогодні слідчий апарат для Міністерства юстиції України залишається як валіза без ручки – і нести тяжко, і кидати не хочеться.

Ми не будемо детально говорити і про корупційне підґрунтя цього закону, і про тотальну суперечність вимогам ст. 2 та ст. 3 Конвенції про захист прав людини, і про суперечність гаслам демілітаризації, які так любить повторювати Мінюст. Скажемо лише те, що через цей закон, починаючи з початку 2017 року в Україні запроваджено абсолютна амністія для усіх злочинців, які вчинили або будуть вчиняли злочини в органах та установах пенітенціарної системи, незалежно від того, по який бік грат вони перебувають.

Поки що невідомо коли повноваження з розслідування злочинів знову перейдуть до поліції. І сьогодні завдяки такій ініціативі від Мінюсту штучно створено фантастичну ситуацію, коли орган, в якого немає повноважень розслідувати злочини, це робить (слідчі поліції), а орган, в якого такі повноваження є, таких розслідувань не здійснює (слідчий підрозділ Мінюсту).

Така ситуація, до речі, має ознаки кримінального правопорушення, адже бездіяльність Мінюсту щодо створення слідчого апарату є очевидною службовою недбалістю.

7. Створення нових пенітенціарних установ.

Ліквідація старих слідчих ізоляторів та створення нових – це було одне з найулюбленіших гасел керівництва Мінюсту, на яких і було проведено цей власне, пенітенціарний заколот. Ну дійсно, ну як можна щось сказати проти того, щоб ідейні та соціально орієнтовані очільники Мінюсту  досягли європейських стандартів та перевели ув’язнених із глибоко дореволюційних тюремних замків до нових й сучасних європейських установ? Ну як можна не впасти у жах після презентації з картинками з камер Лук’янівки?

Проте, обернувшись назад, можна поставити два питання. По-перше, скільки за рік, що минув, очільниками Міністерства юстиції було надано помпезних, абстрактних та порожніх інтерв’ю про створення нових слідчих ізоляторів? По-друге, скільки разів Міністерство юстиції України надавало чітке та конкретне письмове пояснення того, яким буде механізм (і, до речі, можливості) реалізації цього напрямку реформування.

Гадаємо, що цей рахунок ризикує бути і «баскетбольним», і «сухим» водночас.

Маємо підстави говорити про провал і цього напрямку реформування, адже утопічний із самого початку проект був таким навіть на папері: «Было гладко на бумаге. Да забыли про овраги… а по ним – ходить…».

Ситуація є доволі смішною і нагадує той анекдот з «Бравого вояка Швейка»: «Кожного разу, коли заходила мова про спільне ведення справ, той відповідав: «Так-так, скоро, скоро. Я тільки чекаю, коли повернуться мешканці з дач».

Нарешті, «мешканці повернулися з дач», і, після чергового помпезної прес-конференції очільників Мінюсту про те, що вони ледве-ледве можуть стримати усіх бажаючих інвесторів, хто хоче купити Лук’янівський слідчий ізолятор, 18.05.2017 року Європейський банк реконструкції та розвитку заявив, що не буде фінансувати проект передачі українських слідчих ізоляторів в приватні руки за програмою державно-приватного партнерства.

І, здається, Мінюст пішов просити гроші у американських партнерів. Так, 23.05.2017 року відбулася чергова традиційна абстрактна презентація Мінюсту в American Chamber of Commerce in Ukraine, де головним гаслом було «Ну купіть у нас хоч щось і хоч на якихось умовах». Цікаво спостерігати, як спочатку інвестор мав отримати право побудувати, за словами заступника Міністра юстиції, «соціальний об’єкт», а вже на презентації в American Chamber of Commerce in Ukraine інвестору було дозволено побудувати «торгівельно-розважальний комплекс, будинок або що забажається інвестору».

8. Пенітенціарні інспекції.

Серед багатьох інших подарунків, які були б дійсно корисними у площині пенітенціарного реформування, Мінюст отримав і пенітенціарні інспекції.

Так, конституційні зміни в частині правосудді, які стосувалися створення в Україні пенітенціарних інспекцій, впали спілим яблуком прямо у руки Мінюсту.

Мінюсту було запропоновано готове вирішення проблеми на фоні вичерпання можливостей «пенітенціарного» прокурорського нагляду, який переконливо довів свій атавістичний статус та неефективність.

Проте замість того, щоб скористатися готовим рецептом та нарешті створити дієві механізми забезпечення прозорості у пенітенціарній системі, Мінюст пішов шляхом створення сторожового собаки, який матиме вигляд аналога прокурорського нагляду, але свого – такого собі ручного й покірного песика, якого, відповідно, будуть боятися лише «потрібні свої». Незалежність інспекцій та, власне, інспектування стану дотримання стандартів – все це перебуває поза межами нового міністерського концепту. Принаймні станом на сьогодні.

9. Закон про пенітенціарну систему.

Ліквідувавши пенітенціарну службу та запровадивши нові принципи управління пенітенціарною системою, Мінюст за рік не спромігся надати проект закону про пенітенціарну службу.  Окремі проекти закону про «пенітенціарну систему», розроблені у таємний спосіб залишилися проєктами.

10. Перекладення відповідальності на суспільство.

Мінюст дуже добре оцінив переваги покладання відповідальності за свої дії та бездіяльність на суспільство під видом «співпраці з громадськістю». Давайте говорити відверто: одна справа – це коли орган влади розробляє суспільства проект певного закону або готує певну реформу у співпраці з представниками. Інша справа, коли орган влади просто використовує представників суспільства для того, що написати те, за що Мінюст отримує бюджетні гроші. Саме друга метода дуже сподобалася Мінюсту і була взята на озброєння, де й перебуває і до цього часу.

11. Прозорість.

Пенітенціарна система України завжди була закритою. Цей факт ми маємо визнати та сприйняти як реалію вітчизняної пенітенціарної системи. На жаль, шанс виправити ситуацію та забезпечити прозорість системи Мінюстом було втрачено, але втрачено так витончено й так зухвало.

З одного боку, Мінюст просто «засипав» суспільство типово абстрактними та помпезними роликами та інтерв’ю про стверджувані успіхи пенітенціарної реформи, створюючи міраж прогресу в реформуванні. З іншого боку, той тонесенький струмочок інформації про пенітенціарну систему, який був на сайті Державної пенітенціарної служби України, висох разом із ліквідацією останньої.

Як наслідок, станом на сьогодні ми взагалі не знаємо нічого українську в’язницю. Ми не знаємо нічого про кількість засуджених та ув’язнених, видатки на пенітенціарну систему та напрямки витрачання коштів, реальну зарплату персоналу, статистику пенітенціарної злочинності, показники корупції серед персоналу пенітенціарної служби, показники рецидиву після відбування покарання у пенітенціарних установах та під час перебування на обліках служб пробації, рівень смертності в пенітенціарних установах, показники роботи пенітенціарної служби з питань надання соціальних послуг засудженим та усі інші показники функціонування пенітенціарної системи.

Це мінімум того, що можна сказати про прозорість пенітенціарної системи.

12. Реорганізація структури.

Постає питання: навіщо в умовах війни та постреволюційних труднощів потрібно було затівати таку фундаментальну реформу без кадрового потенціалу та навіть без мінімальних ресурсів?

Відповідь на це питання надати надзвичайно важко. Корупція? Незрілі політичні амбіції? Банальна недбалість та самовпевненість? Напевне все разом взяте.

Я лише можу висловити обґрунтоване припущення, що наступним етапом реформування пенітенціарної системи буде відновлення окремої автономної структури, яка існувала до того, як Мінюст помахом чарівної палички ліквідував Державну пенітенціарну службу України.