Доступ до відкритих публічних даних, що ілюструють тенденції у пенітенціарній системі України: інструментарій ЄСПЛ

Нещодавно я направив запит про публічну інформацію до органів Міністерства юстиції та Південно-Центрального міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань. Запит стосувався статистичних та кримінологічних показників діяльності Одеського слідчого ізолятора і, що є принципово важливим, категорично не стосувався будь-яких приватних осіб або будь-якого персональної інформації. Запитувана інформація є абсолютно відкритою за своїм характером — більше того, такою, що органи публічної влади зобов’язані оприлюднювати її самостійно, без жодних запитів, за замовчуванням.

Учора я отримав відповідь.

Мені не відмовили у зв’язку з тим, що інформація є секретною, конфіденційною чи становить державну таємницю. Нічого подібного. Відмова обґрунтована тим, що інформації занадто багато, аби її збирати.

Я дозволю собі затриматися на цій формулі.

«Занадто багато, аби збирати» — це не правова підстава. Це адміністративний рефлекс, прикритий канцелярською мовою. І саме тому найцікавішим у цій відповіді є не сама відмова, а те, на що її автор зволив послатися: на рішення Європейського суду з прав людини. Рішення, присвячене свободі поширення поглядів та інформації — тобто тому праву, реалізацію якого ця відповідь якраз і обмежує.

Я не знаю, чи читав підписант це рішення. Але я його читав. І саме тому хочу запропонувати невеликий правовий аналіз — не в дусі полеміки, а в дусі правової освіти. Адже Конвенція про захист прав людини є частиною правового порядку України, а практика Страсбурзького суду — не декорацією у відповідях, а живим, обов’язковим до врахування стандартом.

Сподіваюся, цей аналіз виявиться корисним — і тим, хто, як я, звертається із запитами про публічну інформацію та стикається із подібними відповідями, і тим, хто ці відповіді підписує.

Magyar Helsinki Bizóttság v. Hungary

1. Суть справи

Угорська правозахисна НУО (Угорський Гельсінський комітет) запросила у поліцейських підрозділів інформацію про імена публічних захисників та кількість їх призначень у кримінальних провадженнях — з метою дослідження ефективності системи правової допомоги. Двоє з 28 поліцейських підрозділів відмовили, посилаючись на те, що йдеться про «персональні дані». Угорські суди, включаючи Верховний суд, підтримали відмову, кваліфікувавши захисників як приватних осіб, а не «осіб, які виконують публічні функції».

2. Ключовий правовий висновок Великої палати

Велика палата вирішила, що стаття 10 Конвенції охоплює право на доступ до інформації, яку зберігають публічні органи, якщо водночас виконуються чотири критерії: (1) Мета запиту — поширення інформації суспільного інтересу (є підготовчим етапом журналістської чи громадської діяльності); (2) Характер інформації — вона має відповідати публічному інтересу; (3) Роль заявника — він/вона виступає як “соціальний сторожвий пс, або вачдоганий репортер (journalism, NGO, академік, блогер); (4) Доступність інформації — вона вже існує і готова до надання (не потребує збирання).

3. Чому посилання на цю справу як на підставу для відмови є юридично абсурдним

Відмова керівника міжрегіонального управління з питань виконання покарань, вмотивована, зокрема, посиланням на рішення ЄСПЛ у справі Magyar Helsinki Bizóttság, є юридично помилковою за своєю суттю. Це рішення встановлює саме право на доступ до інформації, а не підстави для відмови у ньому. Що ж до аргументу про «надмірний обсяг роботи» — Велика Палата прямо вказала (§ 169, 179), що посилання на труднощі зі збором уже готової інформації як підставу для відмови є неприйнятним. Тим більш абсурдним є таке посилання, якщо відповідний орган сам зобов’язаний публікувати цю інформацію за замовчуванням відповідно до стандартів прозорості публічної адміністрації.

4. Практичний висновок

Відповідно до стандарту, встановленого Великою палатою, будь-яка відмова у наданні суспільно значимої інформації, яка перебуває у розпорядженні органу виконання покарань та є необхідною для здійснення публічного контролю у сфері прав людини, є втручанням у право, гарантоване статтею 10 Конвенції. Таке втручання є виправданим лише за умов законності, легітимної мети та необхідності у демократичному суспільстві. Відмова з підстав «багато роботи зі збору» жодного з цих тестів не витримує. Запитувач має право оскаржити таку відмову до адміністративного суду та, у разі вичерпання національних засобів захисту, — до ЄСПЛ.

Magyar Helsinki Bizóttság v. Hungary

121. Суд наголошує, що мета та завдання Конвенції як інструменту захисту прав людини вимагають, щоб її положення тлумачилися та застосовувалися таким чином, щоб ці права були практичними та ефективними, а не теоретичними та ілюзорними.

126. Саме у світлі вищезазначених принципів Суд розгляне, чи та в якій мірі право на доступ до інформації, що перебуває у володінні держави, як таке, може розглядатися як таке, що підпадає під сферу застосування «свободи вираження поглядів» згідно зі статтею 10 Конвенції, незважаючи на те, що таке право не випливає безпосередньо з тексту цієї норми.

127. Суд повторно зазначає, що питання про те, чи – за відсутності прямої згадки про доступ до інформації у статті 10 Конвенції – скарга заявника про те, що йому було відмовлено у доступі, може, тим не менш, розглядатися як така, що підпадає під дію цього положення, є питанням, яке протягом багатьох років поступово уточнювалося у прецедентній практиці щодо Конвенції.

«[П]раво на свободу отримання інформації, по суті, забороняє уряду обмежувати особу в отриманні інформації, яку інші бажають або можуть бути готові їй надати. Стаття 10 у таких обставинах, як у даній справі, не надає особі права доступу до реєстру, що містить інформацію про її особисте становище, а також не встановлює обов’язку уряду надавати таку інформацію особі».

128. Таким чином, пленарний склад Суду у справі Gaskin (§ 52) у 1989 році та Велика палата у справі Guerra у 1998 році підтвердили цей підхід, причому Велика палата додала в останньому рішенні, що свобода отримувати інформацію «не може тлумачитися як така, що накладає на державу, за обставин, подібних до тих, що мають місце у даній справі, позитивні зобов’язання збирати та поширювати інформацію з власної ініціативи». У 2005 році Велика палата дотрималася тієї ж лінії міркувань у справі Roche (цитованій вище, § 172), при цьому було зазначено, що Суд раніше робив це у справах Eccleston проти Сполученого Королівства та Jones проти Сполученого Королівства.

129. Справи, згадані в попередньому абзаці, подібні тим, що заявники домагалися доступу до інформації, яка стосувалася їхнього приватного життя. Хоча Суд зазначив, з огляду на конкретні обставини цих справ, що право на доступ до інформації не передбачене статтею 10, він дійшов висновку, що запитувана інформація стосувалася приватного та/або сімейного життя заявників таким чином, що вона підпадала під дію статті 8 Конвенції.

130. Пізніше, у справі Dammann (§ 52), Суд постановив, що збір інформації є необхідним підготовчим етапом журналістської діяльності та невід’ємною, захищеною складовою свободи преси (Shapovalov). Це міркування було, без особливих дискусій, розвинуто далі у справі Sdruženi Jihočeské Matky. Суд спочатку послався на принципи, викладені у справах Leander, Guerra та Roche, і зазначив, що «важко вивести з Конвенції загальне право на доступ до адміністративних даних та документів». Потім, посилаючись на справу Grupo Interpres SA, він дійшов висновку, що оскаржувана відмова державного органу надати доступ до відповідних адміністративних документів, які були легкодоступними, становила втручання у право заявника на отримання інформації, гарантоване статтею 10 Конвенції. Як і у справі Grupo Interpres SA, скарга на порушення Конвенції у справі Dammann стосувалася застосування обов’язку, встановленого національним законодавством, надати доступ до запитуваних документів за певних умов. Переконавшись, що оскаржуване обмеження не було непропорційним до переслідуваної законної мети, Суд згодом визнав скаргу неприйнятною як очевидно необґрунтовану.

131. Згодом, у серії рішень, що вийшли після вищезгаданого рішення у справі Sdruženi Jihočeské Matky, Суд дійшов висновку, що втручання у право, захищене статтею 10 § 1, мало місце у ситуаціях, коли вважалося, що заявник мав встановлене право на інформацію згідно з національним законодавством, зокрема на підставі остаточного судового рішення, але органи влади не забезпечили реалізацію цього права. Визнаючи втручання, Суд, крім того, брав до уваги той факт, що доступ до відповідної інформації був істотним елементом реалізації права заявника на свободу вираження поглядів або що він становив частину законного збору інформації, що становить суспільний інтерес, з метою поширення цієї інформації серед громадськості та, таким чином, сприяння суспільній дискусії. Розглядаючи подібні обставини у справі, Велика палата застосувала подібний підхід, одночасно підтвердивши принцип у справі Leander, згідно з яким стаття 10 «в основному забороняє уряду обмежувати особу в отриманні інформації, яку інші бажають або можуть бути готові їй надати» (§ 83). З ретроспективи Суд вважає, що ця лінія судової практики не становила відхилення від принципів у справі Leander, а, навпаки, була їхнім розширенням, оскільки стосувалася ситуацій, коли, як описано утручаючимся урядом, одна гілка державної влади визнала право на отримання інформації, але інша гілка державної влади перешкоджала реалізації цього права або не забезпечила його виконання.

132. Одночасно з вищезазначеною лінією судової практики з’явився тісно пов’язаний підхід, а саме той, що викладено у рішеннях у справах Társaság та Österreichische Vereinigung. У цих справах Суд визнав, за певних умов – незалежно від міркувань щодо внутрішнього права, що переважали у справах Kenedi, Youth Initiative for Human Rights, Roşiianu та Guseva – існування обмеженого права на доступ до інформації як частини свобод, закріплених у статті 10 Конвенції. У справі Társaság Суд підкреслив соціальну роль заявника як «сторожового пса» та зазначив, використовуючи аргументацію, підтверджену у справах Kenedi, Youth Initiative for Human Rights, Roşiianu та Guseva, що організація-заявниця брала участь у законному зборі інформації з питання, що має суспільне значення (запит політика щодо перевірки конституційності кримінального законодавства стосовно злочинів, пов’язаних з наркотиками), і що органи влади втрутилися на підготовчому етапі цього процесу, створивши адміністративну перешкоду. Таким чином, монополія Конституційного суду на інформацію стала формою цензури. Крім того, з огляду на те, що наміром організації-заявниці було донести до громадськості інформацію, зібрану на підставі конституційної скарги, і тим самим сприяти публічній дискусії щодо законодавства про злочини, пов’язані з наркотиками, її право на поширення інформації було явно порушено. До аналогічних висновків дійшли у справі Österreichische Vereinigung.

133. Той факт, що Суд раніше не висловлював у своїй практиці зв’язку між принципами у справі Leander та описаними вище більш пізніми розвитками, не означає, що вони суперечать один одному або є непослідовними. Зауваження, що « право на свободу отримання інформації в принципі забороняє уряду обмежувати особу в отриманні інформації, яку інші бажають або можуть бути готові їй надати», як видається, ґрунтувалося на тому, що можна вважати буквальним тлумаченням статті 10. Воно було повторене у рішеннях пленарного засідання та Великої палати у справах Guerra та інші, Gaskin та Roche (а також у справі Gillberg). Однак, хоча Суд і визнав, що стаття 10 у таких обставинах, як ті, що розглядалися у справах Guerra та інші, Gaskin та Roche, не надає особі права на доступ до відповідної інформації та не встановлює обов’язку уряду надавати таку інформацію, Суд, однак, не виключав існування такого права для особи або відповідного зобов’язання уряду в інших видах обставин. Вищезазначену недавню судову практику (включно зі справою Gillberg) можна розглядати як ілюстрацію тих видів обставин, за яких Суд був готовий визнати індивідуальне право на доступ до інформації, що перебуває у володінні держави. Для цілей розгляду даної справи Суд вважає за доцільне більш широко розглянути питання про те, в якій мірі право на доступ до інформації може бути виведене зі статті 10 Конвенції.

149. З огляду на вищезазначене, Суд не вважає, що йому заборонено тлумачити статтю 10 § 1 Конвенції як таку, що включає право на доступ до інформації.

150. Суд усвідомлює важливість правової визначеності в міжнародному праві та аргумент про те, що від держав не можна очікувати виконання міжнародного зобов’язання, з яким вони спочатку не погоджувалися. Він вважає, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен без поважних підстав відходити від прецедентів, встановлених у попередніх. Оскільки Конвенція є насамперед системою захисту прав людини, необхідно також враховувати мінливі умови в державах-учасницях, і Суд повинен реагувати, наприклад, на будь-яку еволюцію у напрямку зближення стандартів, яких слід досягти.

151. З огляду на практику інституцій Конвенції випливає, що відбулася помітна еволюція на користь визнання, за певних умов, права на свободу інформації як невід’ємного елементу свободи отримувати та поширювати інформацію, закріпленої у статті 10 Конвенції.

152. Суд також зазначає, що ця тенденція відображається у позиції міжнародних правозахисних органів, які пов’язують право на доступ до інформації з правом на поширення інформації та з правом широкої громадськості на отримання інформації та ідей.

153. Крім того, надзвичайно важливо, що, згідно з інформацією, яка є у розпорядженні Суду, майже всі з тридцяти однієї держави-члена Ради Європи, що брали участь в опитуванні, прийняли законодавство про свободу інформації. Ще одним показником спільної позиції в цьому контексті є існування Конвенції про доступ до офіційних документів.

154. У світлі цих змін та у відповідь на зростаючу конвергенцію стандартів захисту прав людини, яких слід досягти, Суд вважає за доцільне уточнити принципи справи «Leander» у таких обставинах, як ті, що розглядаються у даній справі.

155. Мета та завдання Конвенції, як інструменту захисту прав людини, вимагають, щоб її положення тлумачилися та застосовувалися таким чином, щоб ці права були практичними та ефективними, а не теоретичними та ілюзорними (Soering, § 87). Як чітко ілюструють нещодавня судова практика Суду та рішення інших органів з прав людини, твердження, що право на доступ до інформації за жодних обставин не може підпадати під дію статті 10 Конвенції, призвело б до ситуацій, коли свобода «отримувати та поширювати» інформацію була б обмежена таким чином і в такій мірі, що це завдало б удару по самій суті свободи вираження поглядів. На думку Суду, в обставинах, коли доступ до інформації є необхідним для реалізації права заявника на отримання та поширення інформації, його відмова може становити втручання в це право. Принцип забезпечення прав, передбачених Конвенцією, практичним та ефективним чином вимагає, щоб заявник у такій ситуації міг покладатися на захист статті 10 Конвенції.

156. Коротко кажучи, настав час уточнити класичні принципи. Суд продовжує вважати, що «право на свободу отримання інформації, по суті, забороняє уряду обмежувати особу в отриманні інформації, яку інші бажають або можуть бути готові їй надати». Крім того, «право на отримання інформації не може тлумачитися як таке, що покладає на державу позитивні зобов’язання збирати та поширювати інформацію з власної ініціативи ». Суд також вважає, що стаття 10 не надає особі права на доступ до інформації, що перебуває у володінні державного органу, а також не зобов’язує уряд надавати таку інформацію особі. Однак, як видно з наведеного вище аналізу, таке право або зобов’язання може виникнути, по-перше, у разі, коли розкриття інформації було накладено судовим рішенням, яке набуло законної сили (що не є предметом розгляду у цій справі), та, по-друге, у випадках, коли доступ до інформації є необхідним для реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, зокрема «свободи отримувати та поширювати інформацію», і коли відмова у доступі становить втручання у це право.

157. Чи та в якій мірі відмова у доступі до інформації становить втручання у права заявника на свободу вираження поглядів, має оцінюватися в кожному окремому випадку та з урахуванням його конкретних обставин. З метою подальшого визначення обсягу такого права Суд вважає, що нещодавня судова практика, на яку згадувалося вище, надає цінні ілюстрації критеріїв, які мають бути релевантними.

(α) Мета запиту на інформацію

158. По-перше, обов’язковою умовою має бути те, що метою особи, яка звертається із запитом про доступ до інформації, що перебуває у володінні державного органу, є забезпечення можливості реалізації нею свободи «отримувати та поширювати інформацію та ідеї» серед інших. Таким чином, Суд наголосив на тому, чи було збирання інформації відповідним підготовчим етапом у журналістській діяльності або в інших видах діяльності, що створюють майданчик для публічної дискусії або становлять її суттєвий елемент.

159. У цьому контексті можна ще раз наголосити, що у сфері свободи преси Суд визнав, що «з огляду на «обов’язки та відповідальність», притаманні здійсненню свободи вираження поглядів, гарантія, надана журналістам статтею 10 щодо висвітлення питань, що становлять загальний інтерес, підлягає застереженню, що вони діють добросовісно з метою надання точної та надійної інформації відповідно до етики журналістики».

Отже, щоб стаття 10 набула чинності, необхідно встановити, чи була запитувана інформація насправді необхідною для здійснення свободи вираження. На думку Суду, отримання доступу до інформації вважатиметься необхідним, якщо її приховування перешкоджатиме або обмежуватиме здійснення особою свого права на свободу вираження, включаючи свободу «отримувати та поширювати інформацію та ідеї», у спосіб, що відповідає таким «обов’язкам та відповідальності», які можуть випливати з пункту 2 статті 10.

(β) Характер інформації, яку вимагають надати

160. Суд раніше визнав, що відмова у доступі до інформації становила втручання у право заявників на отримання та поширення інформації у ситуаціях, коли запитувані дані були «фактичною інформацією щодо застосування заходів електронного спостереження», «інформацією про конституційну скаргу» та «щодо питання, яке має суспільне значення», «оригінальні документальні джерела для законних історичних досліджень» та рішення щодо комісійних за операції з нерухомістю, приділяючи значну увагу наявності конкретних категорій інформації, що вважаються такими, що становлять суспільний інтерес.

161. Дотримуючись цього підходу, Суд вважає, що інформація, дані або документи, до яких вимагається доступ, загалом повинні відповідати критерію суспільного інтересу, щоб виправдати необхідність їх розкриття відповідно до Конвенції. Така необхідність може існувати, зокрема, у випадках, коли розкриття забезпечує прозорість щодо способу ведення державних справ та питань, що становлять інтерес для суспільства в цілому, і тим самим дозволяє широкій громадськості брати участь у державному управлінні.

162. Суд наголосив, що визначення того, що може становити предмет суспільного інтересу, залежатиме від обставин кожної справи. Суспільний інтерес стосується питань, які впливають на громадськість настільки, що вона може законно цікавитися ними, які привертають її увагу або які її значною мірою турбують, особливо тому, що вони впливають на добробут громадян або життя громади. Це також стосується питань, які можуть викликати значні суперечки, які стосуються важливої соціальної проблеми або які пов’язані з проблемою, про яку громадськість мала б інтерес бути поінформованою. Суспільний інтерес не можна зводити до жаги громадськості до інформації про приватне життя інших осіб, або до бажання аудиторії сенсаційності чи навіть вуайєризму. Щоб встановити, чи стосується публікація теми загального значення, необхідно оцінювати публікацію в цілому, з огляду на контекст, у якому вона з’являється.

163. У цьому контексті важливе значення має привілейоване становище, яке Суд у своїй практиці надає політичним висловлюванням та дебатам з питань, що становлять суспільний інтерес. Аргументація на користь того, щоб за статтею 10 § 2 Конвенції залишати обмежений простір для обмежень таких висловлювань, також свідчить на користь надання права доступу відповідно до статті 10 § 1 до такої інформації, що зберігається у державних органів.

(γ) Роль заявника

164. Логічним наслідком двох критеріїв, викладених вище – одного щодо мети запиту на інформацію, а іншого щодо характеру запитуваної інформації – є те, що особливе значення набуває конкретна роль особи, яка запитує інформацію, у її «отриманні та донесенні» до громадськості. Таким чином, оцінюючи, чи втрутилася держава-відповідач у права заявників за статтею 10, відмовивши у доступі до певних документів, Суд раніше надавав особливого значення ролі заявника як журналіста (див. Roşiianu, цитовану вище, § 61) або як громадського спостерігача чи неурядової організації, діяльність якої стосувалася питань, що становлять суспільний інтерес.

165. Хоча стаття 10 гарантує свободу вираження поглядів «кожному», Суд традиційно визнає важливу роль, яку відіграє преса в демократичному суспільстві та особливе становище журналістів у цьому контексті. Суд визнав, що гарантії, які мають надаватися пресі, мають особливе. Важлива роль засобів масової інформації у сприянні та зміцненні права громадськості на отримання та поширення інформації та ідей неодноразово визнавалася Судом, як зазначено нижче:

«Обов’язок преси полягає у поширенні – у спосіб, що відповідає її зобов’язанням та відповідальності – інформації та ідей щодо всіх питань, що становлять суспільний інтерес. Вона не лише має завдання поширювати таку інформацію та ідеї: громадськість також має право їх отримувати. Якби було інакше, преса не змогла б виконувати свою важливу роль «громадського сторожового пса».

166. Суд також визнав, що функція створення різних платформ для публічної дискусії не обмежується пресою, а може також здійснюватися, серед інших, неурядовими організаціями, діяльність яких є важливим елементом поінформованої публічної дискусії. Суд визнав, що коли НУО привертає увагу до питань, що становлять суспільний інтерес, вона виконує роль громадського наглядача, яка має таке ж значення, як і роль преси і може бути охарактеризована як соціальний «наглядач», що заслуговує на такий самий захист згідно з Конвенцією, як і преса. Він визнав, що громадянське суспільство робить важливий внесок у обговорення суспільних справ.

167. Спосіб, у який громадські наглядові органи здійснюють свою діяльність, може мати значний вплив на належне функціонування демократичного суспільства. У інтересах демократичного суспільства полягає у тому, щоб надати пресі можливість виконувати її життєво важливу роль «громадського наглядового органу» у поширенні інформації з питань, що становлять суспільний інтерес, так само як і надати можливість робити те саме неурядовим організаціям, що здійснюють контроль за державою. З огляду на те, що точна інформація є інструментом їхньої діяльності, особам та організаціям, які виконують функції громадського контролю, часто доводиться отримувати доступ до інформації, щоб виконувати свою роль з висвітлення питань, що становлять суспільний інтерес. Перешкоди, створені з метою утруднення доступу до інформації, можуть призвести до того, що працівники ЗМІ або суміжних галузей більше не зможуть ефективно виконувати свою роль «громадського контролю», а їхня здатність надавати точну та надійну інформацію може зазнати негативного впливу.

168. Це не означає, однак, що право на доступ до інформації має застосовуватися виключно до НУО та преси. Суд нагадує, що високий рівень захисту поширюється також на науковців та авторів літератури з питань, що становлять суспільний інтерес. Суд також зазначає, що з огляду на важливу роль, яку відіграє Інтернет у розширенні доступу громадськості до новин та сприянні поширенню, функція блогерів та популярних користувачів соціальних мереж може також прирівнюватися до функції «громадських контролерів» у тому, що стосується захисту, передбаченого статтею 10.

(δ) Готова та доступна інформація

169. Дійшовши висновку, що відмова у доступі порушувала статтю 10, Суд раніше брав до уваги той факт, що запитувана інформація була «готовою та доступною» і не вимагала збору будь-яких даних урядом. З іншого боку, Суд відхилив посилання національного органу влади на передбачувані труднощі зі збором інформації як підставу для відмови надати заявнику документи, коли такі труднощі були спричинені власною практикою цього органує.

170. У світлі вищезазначеної судової практики, а також з огляду на формулювання статті 10 § 1 (а саме слова «без втручання з боку державних органів»), Суд вважає, що той факт, що запитувана інформація є готовою та доступною, повинен становити важливий критерій у загальній оцінці того, чи можна відмову у наданні інформації розглядати як «втручання» у свободу «отримувати та поширювати інформацію», що захищається цією нормою.

(vii) Застосування цих критеріїв до даної справи

171. Організація-заявник стверджувала, що відповідно до статті 10 вона мала право на доступ до запитуваної інформації, оскільки метою запиту було проведення опитування на підтримку пропозицій щодо реформи системи державних захисників та інформування громадськості з питання, що становить загальний інтерес. Уряд, однак, стверджував, що фактичною метою опитування було дискредитування існуючої системи державних захисників.

172. Суд переконаний, що НУО-заявниця бажала реалізувати право на поширення інформації з питання, що становить суспільний інтерес, і з цією метою домагалася доступу до інформації.

173. Суд також бере до уваги твердження Уряду про те, що запитувана інформація, а саме імена адвокатів, яких було призначено державними захисниками, аж ніяк не була необхідною для формування висновків та оприлюднення результатів щодо ефективності системи державних захисників. Відповідно, на їхню думку, нерозкриття цих персональних даних не перешкоджало участі заявника-НУО у публічній дискусії. Вони також поставили під сумнів корисність номінативної інформації, стверджуючи, що анонімно оброблені витяги з відповідних справ задовольнили б потреби заявника-НУО.

174. НУО-заявниця стверджувала, що імена державних захисників та кількість призначень, наданих кожному з них, були інформацією, необхідною для розслідування та виявлення будь-яких недоліків у системі. НУО-заявниця також стверджувала, що основним аспектом її публікації щодо ефективності системи державних захисників був нібито нерівномірний розподіл призначень.

175. На думку Суду, інформація, яку НУО-заявниця запитувала у поліцейських відділках, безперечно, належала до сфери її дослідження. Щоб підкріпити свої аргументи, заявниця бажала зібрати іменну інформацію про окремих адвокатів, аби продемонструвати будь-які повторювані закономірності у призначенні. Якби НУО-заявниця обмежила свій запит анонімізованою інформацією, як пропонував Уряд, вона, найімовірніше, не змогла б отримати перевірені результати на підтримку своєї критики існуючої схеми. Крім того, щодо повноти або статистичної значущості інформації, що є предметом спору, Суд зазначає, що метою запиту даних було охопити всю країну, включно з усіма окружними поліцейськими управліннями. Відмова двох управлінь надати інформацію стала перешкодою для проведення та оприлюднення повністю вичерпного дослідження. Отже, можна обґрунтовано зробити висновок, що без відповідної інформації заявник не мав змоги взяти участь у публічній дискусії, спираючись на точні та надійні дані. Тому інформація була «необхідною» для реалізації заявником свого права на свободу вираження поглядів.

176. Що стосується характеру інформації, Суд зазначає, що національні органи влади жодним чином не оцінили потенційний суспільний інтерес запитуваної інформації та зосередилися виключно на статусі державних захисників з точки зору Закону про дані. Останній передбачав дуже обмежені винятки із загального правила нерозголошення персональних даних. Після того як національні органи влади встановили, що державні захисники не належать до категорії «інших осіб, які виконують публічні обов’язки», що було єдиним відповідним винятком у конкретному контексті, вони не мали можливості розглянути потенційний суспільний інтерес до цієї інформації.

177. Суд зазначає, що такий підхід позбавив обґрунтування суспільною значимістю, на яке посилалася НУО-заявниця, будь-якої актуальності. На думку Суду, однак, інформація про призначення державних захисників мала виразно суспільний характер, незалежно від того, чи можна було кваліфікувати державних захисників як «інших осіб, які виконують публічні обов’язки» згідно з відповідним національним законодавством.

178. Щодо ролі НУО-заявниці, сторони одностайні в тому, що дана справа стосується авторитетної організації, що діє в інтересах суспільства та займається поширенням інформації з питань прав людини та верховенства права. Її професійна позиція щодо питань, якими вона займається, та її робота з широкою громадськістю не ставилися під сумнів. Суд не бачить підстав сумніватися в тому, що згадане опитування містило інформацію, яку заявник-НУО зобов’язався донести до громадськості і яку громадськість мала право отримати. Суд також переконаний, що для виконання цього завдання заявнику було необхідно мати доступ до запитуваної інформації.

179. Нарешті, Суд зазначає, що інформація була готова та доступна; і перед Судом не стверджувалося, що її розкриття було б особливо обтяжливим для органів влади.

(viii) Висновок

180. Підсумовуючи, інформація, яку НУО-заявниця вимагала від відповідних поліцейських підрозділів, була необхідною для завершення опитування щодо функціонування системи державних захисників, яке вона проводила як неурядова правозахисна організація, з метою внести свій внесок у дискусію з питання, що становить очевидний суспільний інтерес. Відмовивши їй у доступі до запитуваної інформації, яка була готова та доступна, внутрішні органи влади обмежили реалізацію заявником-НУО його свободи отримувати та поширювати інформацію, що зачіпає саму суть його прав, передбачених статтею 10. Отже, мало місце втручання у право, захищене цією нормою, яка застосовується до даної справи. Тому заперечення Уряду щодо того, що скарга заявника є несумісною ratione materiae, має бути відхилено.

(b) Чи було втручання виправданим

181. Щоб бути виправданим, втручання у право заявника – НУО – на свободу вираження поглядів має бути «передбаченим законом», переслідувати одну або кілька законних цілей, зазначених у пункті 2 статті 10, та бути «необхідним у демократичному суспільстві».

(i) Законність

182. Суд зазначає, що сторони не дійшли згоди щодо того, чи було втручання у свободу вираження поглядів НУО-заявниці «передбачене законом». Організація-заявниця посилалася на статтю 19(4) Закону про дані та стверджувала, що вона прямо передбачає розкриття персональних даних «інших осіб, які виконують публічні обов’язки», тоді як не існує положення, яке забороняє розкриття імен адвокатів, призначених ex officio. Уряд, зі свого боку, посилався на висновок Комісара з питань захисту даних та рішення національних судів, які тлумачили статтю 19(4) Закону про дані таким чином, що адвокати, призначені ex officio, не є «іншими особами, які виконують публічні обов’язки», а отже, їхні персональні дані не можуть бути розкриті. На їхню думку, Суд повинен виходити з встановлених фактів та законодавства, яке застосовується і тлумачиться національними судами.

183. Суд зазначає, що розбіжність у поглядах сторін щодо застосовного права випливає з їхніх різних поглядів на питання про те, як слід характеризувати державних захисників у національному законодавстві. На думку НУО-заявниці, їх слід класифікувати як «інших осіб, які виконують публічні функції», тоді як Уряд стверджував, що їх слід розглядати як приватних осіб, у тому числі стосовно їхньої діяльності, яку вони здійснюють, коли їх призначають державні органи.

184. Як Суд неодноразово зазначав, його завданням не є заміщати національні суди, і тлумачення та застосування національного права належить насамперед національним органам, зокрема судам. Суд також не має права висловлювати думку щодо доцільності методів, обраних законодавчим органом держави-відповідача для регулювання певної сфери. Його завдання обмежується визначенням того, чи прийняті методи та наслідки, які вони спричиняють, відповідають Конвенції.

185. Суд зазначає, що Верховний суд детально розглянув правовий статус призначених ex officio захисників та аргументи НУО-заявниці щодо їхніх обов’язків щодо забезпечення права на захист і дійшов висновку, що вони не є «іншими особами, які виконують публічні обов’язки». Тлумачення Верховного суду відповідало Рекомендації Парламентського комісара з питань захисту даних, опублікованій у 2006 році (див. пункт 34 вище). Суд не бачить підстав ставити під сумнів тлумачення Верховного суду про те, що державні захисники не можуть вважатися «іншими особами, які виконують публічні обов’язки», і що стаття 19(4) Закону про дані надавала правову підставу для оскаржуваної відмови у доступі. Таким чином, втручання було «передбачене законом» у значенні другого абзацу статті 10.

(ii) Законна мета

186. Суд зазначає, що між сторонами не було суперечок щодо того, що обмеження свободи вираження поглядів НУО-заявниці переслідувало законну мету захисту прав інших осіб, і не бачить підстав вважати інакше.

(iii) Необхідність у демократичному суспільстві

187. Основні принципи щодо питання, чи є втручання у свободу вираження поглядів «необхідним у демократичному суспільстві», добре закріплені в судовій практиці Суду та були узагальнені наступним чином.

«(i) Свобода вираження поглядів є однією з найважливіших основ демократичного суспільства та однією з основних умов його прогресу та самореалізації кожної людини. З урахуванням пункту 2 статті 10, вона застосовується не лише до «інформації» або «ідей», які сприймаються позитивно або вважаються нешкідливими чи байдужими, а й до тих, що ображають, шокують або турбують. Такими є вимоги плюралізму, толерантності та широкого світогляду, без яких не існує «демократичного суспільства». Як зазначено у статті 10, ця свобода підлягає виняткам, які … однак, повинні тлумачитися суворо, а необхідність будь-яких обмежень має бути доведена переконливо …

(ii) Прикметник «необхідний» у значенні статті 10 § 2 передбачає наявність «нагальної суспільної потреби». Договірні держави мають певний простір для оцінки того, чи існує така потреба, але це супроводжується європейським наглядом, що охоплює як законодавство, так і рішення щодо його застосування, навіть ті, що ухвалені незалежним судом. Отже, Суд уповноважений виносити остаточне рішення щодо того, чи є «обмеження» сумісним із свободою вираження поглядів, захищеною статтею 10.

(iii) Завдання Суду при здійсненні своєї наглядової юрисдикції полягає не в тому, щоб замінити компетентні національні органи, а в тому, щоб переглянути відповідно до статті 10 рішення, які вони ухвалили на підставі своїх повноважень щодо оцінки. Це не означає, що нагляд обмежується встановленням того, чи держава-відповідач реалізувала свої дискреційні повноваження розумно, ретельно та добросовісно; «Суд повинен розглянути втручання, на яке подано скаргу, у світлі справи в цілому та визначити, чи було воно «пропорційним до переслідуваної законної мети» і чи є наведені національними органами підстави для його виправдання «релевантними та достатніми»… . При цьому Суд має переконатися, що національні органи застосовували стандарти, які відповідали принципам, закладеним у статті 10, і, крім того, що вони спиралися на прийнятну оцінку відповідних фактів …»

188. Суд зазначає, що центральним питанням, яке лежить в основі скарги НУО-заявниці, є те, що запитувана інформація була кваліфікована органами влади як персональні дані, що не підлягають розкриттю. Так сталося тому, що за угорським законодавством поняття персональних даних охоплювало будь-яку інформацію, яка могла ідентифікувати особу. Така інформація не підлягала розкриттю, якщо тільки така можливість не була прямо передбачена законом, або якщо інформація не стосувалася виконання муніципальних чи урядових (державних) функцій або не стосувалася інших осіб, які виконують публічні обов’язки. Оскільки у своєму рішенні Верховний суд виключив державних захисників із категорії «інших осіб, які виконують публічні обов’язки», у НУО-заявниці не було юридичної можливості довести, що розкриття інформації було необхідним для виконання її функції нагляду.

189. У цьому контексті НУО-заявниця стверджувала, що не було жодних підстав для нерозкриття інформації щодо призначення державних захисників, яких наймають державні органи в рамках схеми, що фінансується державою, навіть з огляду на будь-які міркування щодо приватного життя, висунуті урядом.

190. Зі свого боку, уряд стверджував, що широке тлумачення поняття «інших осіб, які виконують публічні функції», як це пропонує НУО-заявниця, може звести нанівець будь-який захист приватного життя державних захисників (див. пункт 83 вище).

191. Суд ще раз наголошує, що розкриття інформації, яка стосується приватного життя особи, підпадає під дію статті 8 § 1 (Leander, § 48). У цьому зв’язку він зазначає, що поняття «приватне життя» є широким терміном, який не піддається вичерпному визначенню. Воно охоплює фізичну та психологічну цілісність особи. Тому вона може охоплювати численні аспекти фізичної та соціальної ідентичності особи. Такі елементи, як, наприклад, ідентифікація статі, ім’я, сексуальна орієнтація та сексуальне життя, належать до особистої сфери, що захищається статтею. Приватне життя може також включати діяльність професійного або ділового характеру. Суд також визнав, що існує зона взаємодії особи з іншими, навіть у публічному контексті, яка може підпадати під поняття «приватне життя».

192. У контексті персональних даних Суд раніше посилався на Конвенцію Ради Європи від 28 січня 1981 року про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних, метою якої є «забезпечення … для кожної особи … поваги до її прав та основних свобод, а зокрема до її права на приватність у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних, що стосуються її» (стаття 1). Персональні дані визначені у статті 2 як «будь-яка інформація, що стосується ідентифікованої або ідентифіковуваної особи». Суд наводив приклади персональних даних, що стосуються найбільш інтимних та особистих аспектів життя людини, таких як стан здоров’я, ставлення до релігії та сексуальної орієнтації, визнавши, що такі категорії даних становлять особливі елементи приватного життя, які підпадають під сферу захисту статті 8 Конвенції.

193. Визначаючи, чи стосувалася особиста інформація, що зберігалася органами влади, реалізації відповідними державними захисниками свого права на повагу до приватного життя, Суд належним чином врахує конкретний контекст. Існує низка елементів, що мають значення для оцінки того, чи стосуються заходи, здійснені поза межами житла або приватних приміщень особи, її приватного життя. Оскільки трапляються випадки, коли люди свідомо або навмисно беруть участь у заходах, які фіксуються або висвітлюються публічно, обґрунтовані очікування особи щодо приватного життя можуть бути важливим, хоча й не обов’язково вирішальним, чинником у цій оцінці.

194. У даній справі запитувана інформація складалася з імен державних захисників та кількості випадків, коли їх призначали захисниками у певних юрисдикціях. На думку Суду, запит щодо цих імен, хоча вони й становили персональні дані, стосувався переважно здійснення професійної діяльності в контексті публічних проваджень. У цьому сенсі професійну діяльність державних захисників не можна вважати приватною справою. Крім того, запитувана інформація не стосувалася дій чи рішень державних захисників у зв’язку з виконанням їхніх обов’язків як юридичних представників або консультацій з їхніми клієнтами. Уряд не довів, що розкриття інформації, запитуваної для конкретних цілей запиту заявника, могло б вплинути на реалізацію державними захисниками їхнього права на повагу до приватного життя у значенні статті 8 Конвенції.

195. Суд також вважає, що оприлюднення імен державних захисників та кількості їхніх відповідних призначень не піддало б їх публічності в мірі, що перевищує ту, яку вони могли передбачити під час реєстрації як державні захисники. Немає підстав припускати, що інформація про імена державних захисників та їхні призначення не могла бути відома громадськості іншими засобами, такими як інформація, що міститься у списках надавачів правової допомоги, розкладах судових засідань та публічних судових засіданнях, хоча очевидно, що на момент проведення опитування вона не була зібрана.

196. На цьому тлі інтереси, на які посилається Уряд з посиланням на статтю 8 Конвенції, не мають такого характеру та ступеня, щоб виправдати застосування цього положення та його врахування при зважуванні проти прав заявника-НУО, захищених пунктом 1 статті 10. Проте стаття 10 не гарантує необмежену свободу вираження поглядів; і захист приватних інтересів державних захисників становить законну мету, що дозволяє обмежувати свободу вираження поглядів відповідно до пункту 2 цієї статті. Отже, головне питання полягає в тому, чи були засоби, використані для захисту цих інтересів, пропорційними меті, яку прагнули досягти.

197. Суд зазначає, що предметом опитування була ефективність системи державних захисників. Це питання було тісно пов’язане з правом на справедливий судовий розгляд, яке є фундаментальним правом у угорському законодавстві та правом першорядної важливості згідно з Конвенцією. Дійсно, будь-яка критика або пропозиція щодо вдосконалення послуги, що так безпосередньо пов’язана з правом на справедливий судовий розгляд, має розглядатися як предмет законної суспільної зацікавленості. У запланованому опитуванні НУО-заявниця прагнула перевірити свою гіпотезу про те, що практика постійного призначення одних і тих самих адвокатів є дисфункціональною, що ставить під сумнів адекватність цієї схеми. Твердження про те, що система правової допомоги може зазнавати упередженого ставлення як така через те, що державних захисників поліція систематично відбирала з одного й того ж кола адвокатів – і що вони, ймовірно, не ставили під сумнів поліцейські розслідування, аби не втратити шанс на подальші призначення – дійсно викликає законну стурбованість. Потенційні наслідки призначення адвокатів поліцією для прав на захист вже були визнані Судом у справі Мартіна. Оскільки питання, що розглядається, стосується самої суті права, передбаченого Конвенцією, Суд переконаний, що НУО-заявниця мала намір внести свій вклад у дискусію з питання, що становить суспільний. Відмова у задоволенні запиту фактично обмежила внесок НУО-заявниці у суспільну дискусію з питання, що становить загальний інтерес.

198. Тому Суд не вважає, що задоволення запиту заявника (НУО) щодо надання інформації негативно вплинуло б на право на приватність державних захисників. Хоча запит на інформацію, безперечно, стосувався персональних даних, він не містив інформації, що не належить до публічного домену. Як уже зазначалося вище, він складався лише з інформації статистичного характеру про кількість випадків, коли зазначені особи призначалися для представлення інтересів підсудних у публічних кримінальних провадженнях у рамках національної системи правової допомоги, що фінансується з державного бюджету.

199. Відповідне угорське законодавство, як його тлумачать компетентні національні суди, унеможливлювало будь-яку змістовну оцінку права заявника на свободу згідно зі статтею 10 Конвенції, у ситуації, коли будь-які обмеження щодо запропонованої публікації НУО-заявниці – яка мала на меті сприяти дискусії з питання, що становить загальний інтерес – вимагали б найретельнішого розгляду.

200. З огляду на вищезазначене, Суд вважає, що аргументи, висунуті Урядом, хоча й були доречними, не були достатніми для того, щоб довести, що втручання, на яке подано скаргу, було «необхідним у демократичному суспільстві». Зокрема, Суд вважає, що, незважаючи на дискреційні повноваження держави-відповідача, між заходом, що є предметом скарги, та переслідуваною законною метою не існувало розумного співвідношення пропорційності.

Відповідно, мало місце порушення статті 10 Конвенції.