Дмитро Ягунов: Україні потрібен закон про пенітенціарні інспекції

У доповіді експертів Ради Європи 1996 року підкреслювалася нагальна потреба у створенні незалежних тюремних інспекцій і, водночас, у ліквідації інспекційних функцій прокуратури[1].

У 2003 році на цьому питанні було знову наголошено: “Ми провели корисні та конструктивні зустрічі з кількома вмотивованими регіональними прокурорами, які надали нам вичерпну та цікаву інформацію про свої системи нагляду, і ми дуже вдячні їм за це. Однак ми залишаємося переконаними, що прокурорська перевірка пенітенціарної служби є недоцільною“.

Після внесення змін до Конституції України у 2016 році вперше було передбачено ліквідацію традиційного “тюремного” прокурорського нагляду та запровадження відповідних тюремних інспекцій, що збіглося з періодом централізованої театральної модуляції. Відповідно до статті 131-1 Конституції України, прокуратура не має функції пенітенціарного нагляду, згідно з конституційними приписами.

Однак п. 9 Перехідних положень передбачає, що прокуратура продовжує виконувати функцію пенітенціарного нагляду відповідно до чинного законодавства до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій.

Як наслідок, сьогодні ми маємо унікальну ситуацію з негативним контекстом, коли протягом майже семи років не виконуються конституційні положення, а фактичне інспектування в’язниць здійснюється державним органом, не уповноваженим на це Конституцією.

Робоча група при підкомітеті з питань реформування пенітенціарної системи, діяльності органів виконання покарань та пробації Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності розпочала роботу над законопроєктом “Про подвійну систему регулярних пенітенціарних інспекцій“. 2 вересня 2021 року законопроєкт (№ 5884) був поданий Кабінетом Міністрів до Верховної Ради України.

Обговорення законопроєкту про пенітенціарні інспекції триває. Сам законопроект № 5884 містить низку ризиків. Складається враження, що його розробники вирішили піти найпростішим шляхом – просто передати пенітенціарний нагляд від прокуратури до іншого органу.

Проте ідея пенітенціарних інспекцій має принципові відмінності від прокурорських перевірок. При передачі функцій нагляду за сценарієм, запропонованим законопроектом, існує великий ризик створення органу з повноваженнями, яким позаздрила б навіть прокуратура радянського зразка. Фактично, наглядова функція прокуратури лише передається іншому органу, тобто змінюється лише суб’єкт владних повноважень[4].

Водночас філософія змін до Конституції України полягала не стільки у звільненні прокуратури від функції пенітенціарного нагляду, скільки у створенні ефективної інспекційної системи, діяльність якої була б спрямована на підвищення прозорості пенітенціарної системи та ефективності державного управління нею[5].

Законопроект № 5884 свідчить про реалізацію прихованої концепції продовження традиційного прокурорського нагляду, але за більш широким колом суб’єктів, на що вказує “забезпечення контролю за додержанням законів” як основне завдання внутрішніх інспекцій.

Визначення пенітенціарних інспекцій, предметом яких є контроль, цілком у дусі радянського загального нагляду прокуратури за всіма правовідносинами в державі. Викликає занепокоєння і те, що на пенітенціарні інспекції покладено надто широке коло обов’язків для забезпечення нагляду “за додержанням прав і свобод громадян”.

Крім того, залучення невизначеної кількості суб’єктів до виконання цієї функції ставить під сумнів ефективність її виконання та належне звітування перед суспільством. Загалом, оцінюючи концепцію закону, слід підкреслити, що вона має карально-репресивну спрямованість і мало чим відрізняється від концепції прокурорського нагляду, який, у свою чергу, покликаний замінити пенітенціарні інспекції. Пенітенціарні інспекції є насамперед інструментом запобігання порушенням прав людини через удосконалення пенітенціарної політики.

Водночас, концепція законопроекту формує модель пенітенціарних інспекцій як інструменту карального ретроспективного реагування на порушення прав людини та квазірозслідування, внаслідок чого пенітенціарні інспекції набувають чітких ознак правоохоронних органів. Жодним чином не ставлячи під сумнів важливість роботи інститутів громадянського суспільства у сфері моніторингу місць несвободи, слід підкреслити, що міжнародні стандарти вимагають, щоб для потреб незалежного моніторингу був створений саме державний орган або органи. У жодному разі інспекції в’язниць не повинні проводитися з метою “виявлення та стигматизації” установ/організацій, оскільки це призводить до демотивації персоналу та підриву довіри до системи правосуддя. Інспекції повинні використовуватися як інструмент для вдосконалення системи і виступати в ролі незалежного, неупередженого професійного “критичного друга”. У жодному разі інспекції не повинні використовуватися для “виявлення та стигматизації” окремих посадових осіб, а повинні спрямовувати відповідні установи на дотримання високих стандартів поводження з ув’язненими та іншими особами, які перебувають під контролем держави.